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| 2009-03-04 作者:鄧少平 來(lái)源:中國證券報 |
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自國務(wù)院出臺4萬(wàn)億拉動(dòng)內需投資計劃以來(lái)，各界對地方政府是否應該發(fā)債討論不斷。隨著(zhù)2月17日十一屆全國人大常委會(huì )第十八次委員長(cháng)會(huì )議聽(tīng)取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》的進(jìn)行，當前地方債發(fā)行的答案基本浮出水面，只等人大會(huì )議的最后通過(guò)。
據業(yè)內專(zhuān)家的分析，允許地方政府發(fā)債必須要經(jīng)過(guò)最少四道“門(mén)檻”：一是當地人大要進(jìn)行嚴格審議；二是中央政府進(jìn)行嚴格的總量控制和審批把關(guān)；三是信用評級；四是投資者有買(mǎi)或者不買(mǎi)的選擇權。如果本月底的人大會(huì )議最終通過(guò)了決議，那么，前兩個(gè)條件基本可以得到落實(shí)，第三和第四條則是市場(chǎng)的操作安排問(wèn)題，但由于此次方案是中央以國債形式代為地方發(fā)行，發(fā)行過(guò)程中是否安排信用評級，尚不得而知。我們認為，從未來(lái)規范多層次資本市場(chǎng)的建立、投資者利益保護、政府執政的民主化及執政能力提高等多方面來(lái)看，本次中央代發(fā)地方政府債券，有必要按規范的市場(chǎng)化流程操作，積極發(fā)揮信用評級在地方債發(fā)行中的作用。
首先，本次中央代發(fā)地方債與以前國債存在本質(zhì)區別。由于目前我國相關(guān)監管制度還有待進(jìn)一步完善，此次地方債由財政部代發(fā)，也由財政部代為辦理償還手續，但償還資金仍來(lái)源于地方政府，中央政府只是起到“擔�！钡淖饔��！按l(fā)不代還”的方式，意味著(zhù)地方政府須承擔相應的償還責任，成為債務(wù)風(fēng)險的償債主體。因此，本次中央代發(fā)地方債與此前發(fā)行的國債有本質(zhì)區別，故發(fā)行方式也應采用市場(chǎng)化的發(fā)行方式，引入法律、會(huì )計、信用評級、承銷(xiāo)商等金融中介，積極發(fā)揮金融中介的市場(chǎng)化功能和作用。
其次，投資者的知情權要求發(fā)揮信用評級的風(fēng)險揭示功能。雖然中央代發(fā)地方債，中央起到了擔保的作用，從信用增級的角度來(lái)看，地方債的最終級別獲得了提高，但由于債務(wù)承擔的主體還是在地方政府，而且如果地方政府不能按期償還，從違約之日到中央政府代為償還之日的損失，仍然會(huì )由投資者承擔，因此投資者必須對債券的投資項目情況，風(fēng)險及收益均要有所了解。同時(shí)，由于我國各地方政府大量隱性債務(wù)的事實(shí)存在，以及地區財政實(shí)力的差距較大，各地方政府的財政風(fēng)險差異也較大，投資者也必然非常重視和關(guān)注債券的風(fēng)險信息，而信用評級機構正好能解決政府與投資者之間的信息不對稱(chēng)，有利于地方債的順利發(fā)行。
其三，信用評級可以成為地方債在銀行間債券市場(chǎng)利率定價(jià)的依據。本次中央代發(fā)地方債，將通過(guò)招標承銷(xiāo)機構的方式向社會(huì )發(fā)行，并將可以在銀行間債券市場(chǎng)以及證券市場(chǎng)流通。由于各地區經(jīng)濟差別較大，財政風(fēng)險不一，按風(fēng)險與收益的配比原則可知，地方債發(fā)行的利率也必然不一樣，同時(shí)也存在信用價(jià)差因素，即信用評級結果是地方債券利率定價(jià)的重要依據。
其四，本次中央代發(fā)地方債是培育多層次資本市場(chǎng)發(fā)展規范性的重要契機。長(cháng)期以來(lái)，由于地方政府財政收支的透明度較差，地方政府隱性債務(wù)普遍存在，加之相關(guān)約束制度的不健全，地方債的發(fā)行始終處于難產(chǎn)狀態(tài)。本次中央政府代發(fā)地方債券，則充分借鑒世界各國發(fā)行地方債的模式，主要采用了以日本為代表的中央集中控制額度發(fā)行的方式，有利于控制風(fēng)險。但作為地方債發(fā)行方式的終極目標應該是地方能享有自行的發(fā)債權，所以未來(lái)地方政府發(fā)債將成為地方債的主體，地方政府債券也將成為多層次資本市場(chǎng)的重要一員。因此，當前中央代發(fā)的地方債應該并且有條件按市場(chǎng)化的發(fā)行方式進(jìn)行，從而有利于推動(dòng)未來(lái)規范化的多層次資本市場(chǎng)的建立。
其五，加強地方債外部監督，有利于推動(dòng)地方政府行為的公開(kāi)化、透明化，提高地方政府的執政能力。債券的發(fā)行引入信用評級制度，實(shí)質(zhì)是讓債券發(fā)行人的信用狀況、募集資金使用、收益和風(fēng)險等信息公開(kāi)化。對于地方債而言，則是對地方政府在地方債使用上的監督市場(chǎng)化，這必然促使地方政府規范其行為，有效率地使用所募集資金，這也將帶動(dòng)政府行為的公開(kāi)化、透明化，提高政府的執政能力。
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