近日,由住房和城鄉建設部批準立項的《中國城市綜合管理體制及其運行機制研究》課題組就該課題大綱開(kāi)始向公眾征求意見(jiàn)。此項研究建議，各地成立由市長(cháng)牽頭的城市管理委員會(huì )。住建部政策研究中心城建管理研究處處長(cháng)翟寶輝稱(chēng)，將一個(gè)城市多部門(mén)的城市管理職能協(xié)調統籌,形成“大城管”格局，有利于建立城市管理的科學(xué)概念體系。
這個(gè)課題要解決的是一個(gè)歷史難題。長(cháng)期以來(lái)，中國城市管理一直是個(gè)老大難問(wèn)題。據說(shuō)因小攤小販太多且無(wú)證經(jīng)營(yíng)，給城市衛生、交通、治安帶來(lái)了大麻煩，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執法隊伍。與國家統一編制的“公安局”、“教育局”等部門(mén)不一樣，這個(gè)部門(mén)愛(ài)怎么叫怎么叫，在廣州叫做“城市管理綜合執法局”，在北京叫做“城市管理綜合行政執法局”，在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執法局”；并且各有各的掛靠部門(mén)。
區別于其他執法機構，城管執法機構的特色在于，在國務(wù)院它找不到對口的領(lǐng)導機構，地方政府的城管執法機構一直缺乏全國性的立法管理。這就產(chǎn)生了悖論：一個(gè)被地方政府寄予厚望的執法機構，居然沒(méi)有法定地位和嚴格的執法規范。此外，非公務(wù)員的外聘來(lái)源，導致城管從業(yè)者來(lái)源混亂，素質(zhì)不一。為表現自己的工作業(yè)績(jì)，這些非法執法者往往與為了生計奔波的流動(dòng)人員發(fā)生尖銳沖突，由此引發(fā)的暴力沖突層出不窮，令城管隊伍整體上承受輿論的巨大壓力。
就上述問(wèn)題，課題組有針對性地提出，城管的職責由住建部歸口管理,以城市建設司為基礎,組建城市建設與綜合管理司,或單獨設立城市綜合管理指導司；大城管主任由市長(cháng)兼任,分管副市長(cháng)任副主任,城市管理委員會(huì )辦公室設在城市綜合管理局內,局長(cháng)兼任辦公室主任；化解多頭管理。
課題組還提出，“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間,而衍生功能即人類(lèi)各種政治、經(jīng)濟、社會(huì )活動(dòng),則不應當由城管去管理”，“化解城市公共空間管理矛盾的關(guān)鍵點(diǎn),在于給予弱勢群體盡可能多的實(shí)際可分享空間”。
相對過(guò)去很多治標不治本的建議，這個(gè)建議直面了城管的合法性和制度性問(wèn)題，有明顯的進(jìn)步意義。作為最高一級政府部門(mén)，住建部能如此認真地提出維護公民權利和保障弱勢群體的這一體現公平正義價(jià)值取向的觀(guān)點(diǎn)，值得被輿論界充分肯定。
對這次城管改革，我們當然還抱有更高的希望。那就是好愿望的落實(shí)：必須從《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》等國家立法層面，徹底解決中國城市管理執法機構的合法性問(wèn)題。
具體說(shuō)來(lái)，首先是將城管執法人員納入到《公務(wù)員法》的管理范疇中去，改變過(guò)去那種聘用城管人員無(wú)法可依的局面；其二，要徹底解決城管執法的合法性授權問(wèn)題；第三，如果城管必須有執法權力，一定要明確城管執法的規范和限制問(wèn)題，對城管執法中的非法行使，要充分確立民權救濟機制，在制度上為行政復議、行政訴訟提供足夠的司法空間，使民告官有成功的可能；第四，基于精簡(jiǎn)政府機構、建設“小政府”的目標，應考慮發(fā)展社會(huì )中介組織，加強民眾自我管理、自我組織、自我監督的能力，這樣城管的矛盾焦點(diǎn)就不會(huì )集中在政府身上；第五，無(wú)論全國人大及其常委會(huì )，還是其他國家機構，以及社會(huì )各界，都要認真探討這個(gè)課題，以推動(dòng)在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉型。（作者系四川大學(xué)蘇州研究院研究員）
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