鐵路建設這塊蛋糕雖然很誘人，但要真想讓民資來(lái)吃，鐵路部門(mén)還要拿出起碼的誠意。資料照片

    13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)，共36條，其中明確指出鼓勵和引導民間資本參與鐵路干線(xiàn)、鐵路支線(xiàn)、鐵路輪渡以及站場(chǎng)設施的建設，探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市。
　　有專(zhuān)家就此表示，此項政策的出臺或將為今后意欲投資鐵路建設的民間資本帶來(lái)福音。
　　值得注意的是，這并不是國家對于民間資本的首次示好，之前就已有過(guò)鼓勵民間資本投資鐵路建設的政策，但卻從未有過(guò)成功案例。此次《意見(jiàn)》的出臺將會(huì )帶來(lái)怎樣的改變？民間資本投資鐵路為何久未成功？業(yè)內專(zhuān)家在對政策推敲的同時(shí)，也展開(kāi)了反思。

　　給民資修鐵路帶來(lái)利好

　　國務(wù)院出臺的這份《意見(jiàn)》明確提出，要規范設置投資準入門(mén)檻，創(chuàng )造公平競爭、平等準入的市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開(kāi)透明，對各類(lèi)投資主體同等對待，不得單對民間資本設置附加條件。根據該《意見(jiàn)》，政府投資范圍將進(jìn)一步被界定，國有經(jīng)濟布局和結構也將作進(jìn)一步的調整。在民間資本參與鐵路建設投資方面也將循此規定。
　　實(shí)際上，鐵路投資的大門(mén)此前就已對民資敞開(kāi)。早在2005年7月，鐵道部就頒布了《關(guān)于鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出要按照“平等準入、公平待遇”的原則，在鐵路建設、鐵路客貨運輸等領(lǐng)域對社會(huì )資本開(kāi)放。2006年4月，鐵道部聯(lián)合建設部再次發(fā)布《關(guān)于繼續開(kāi)放鐵路建設市場(chǎng)的通知》，對鐵路建設市場(chǎng)的設計、施工、監理業(yè)務(wù)范圍繼續開(kāi)放。
　　根據鐵道部的統計，截至2008年底，全國共有合資鐵路公司102家，新建的合資鐵路里程達3萬(wàn)公里，投資規模達2萬(wàn)億元。但這些合資鐵路，大多是指鐵道部和地方政府共同投資的鐵路，外資和民營(yíng)資本所占比重很小。
　　記者從一份國家發(fā)改委有關(guān)部門(mén)鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的調研報告中看到，2004年前，鐵道部資金占鐵路基本建設投資的90%以上，其余多為地方政府投資。從2004年起，鐵道部大力推進(jìn)鐵路投融資改革。2007年，鐵道部所占投資仍約占鐵路基本建設投資的84%左右，投資主體單一的格局依然沒(méi)有根本改變。而從地方政府和企業(yè)投資比例看，絕大部分是地方政府投資，企業(yè)投資較少，參與投資的企業(yè)也以國企為主，民間資本直接投資比例很低。鐵路市場(chǎng)化投融資遠未破題。
　　就此，北京交通大學(xué)教授紀嘉倫認為，很多戰略投資者看到了中國鐵路潛在的市場(chǎng)前景和長(cháng)遠的商業(yè)利益，但目前的投資體制、對于運營(yíng)管理的控制以及對民資的權益都無(wú)法得到切實(shí)保障，使得投資者只是處于觀(guān)望階段，而沒(méi)有進(jìn)一步行動(dòng)。本次《意見(jiàn)》出臺，將有利于突破這一瓶頸。
　　但很多專(zhuān)家也表示，此次出臺的《意見(jiàn)》只是一個(gè)原則性的指導性文件，效果如何還要看政府職能部門(mén)出臺的細則和執行力度。

　　入門(mén)后能否盈利尚是未知

　　盡管?chē)�家再次將投資大門(mén)向民營(yíng)資本開(kāi)放，能否盈利還是未知。雖然民間資本在鐵路上屢有嘗試，但截至目前，還沒(méi)有成功案例。
　　1998年通車(chē)的浙江金溫鐵路是我國第一條合資興建的股份制鐵路，這是由香港著(zhù)名學(xué)者南懷瑾出資，與當地政府和鐵道部共同修建的從溫州到金華的單線(xiàn)鐵路。但由于在資金清算和運輸調度上存在問(wèn)題，最終投資方退出，金溫鐵路收歸國有。
　　作為鐵道部投融資體制改革試點(diǎn)的民營(yíng)鐵路——衢常鐵路，也遭遇了民營(yíng)資本徹底退出的結局。該項目于2005年啟動(dòng)，但2006年8月就進(jìn)行了一次股權變更，直至2007年其民營(yíng)背景股東光宇集團徹底退出。
　　民營(yíng)資本在投資鐵路上似乎總落得黯然收場(chǎng)的結局。
　　究其原因，有專(zhuān)家表示，主要是鐵路部門(mén)運營(yíng)機制的問(wèn)題，集中體現在資金清算和運輸調度上。長(cháng)安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院殷紅軍認為，當前新建的合資鐵路公司基本都是鐵道部控股，地方政府、沿線(xiàn)相關(guān)企業(yè)參股模式，部屬有關(guān)鐵路局、國家鐵路投資公司作為鐵道部投資的產(chǎn)權代表。但實(shí)際上鐵路局并不具有獨立的法人財產(chǎn)權，沒(méi)有投融資主體資格，不能依照《公司法》運作，投資者近期權益無(wú)法得到有效保護。再者，目前我國鐵路是政企合一的管理體制，鐵道部既是市場(chǎng)規則、行業(yè)政策的制定者、兼監督者，又是鐵路企業(yè)的直接投資、經(jīng)營(yíng)者。這復雜的身份使得很多民間資本徘徊于鐵路市場(chǎng)之外。
　　鐵路建成之后，客、貨運收入成為投資者還本付息的主要收入來(lái)源。而我國鐵路運輸實(shí)行的是全國統一調度，民營(yíng)資本在運輸環(huán)節無(wú)法進(jìn)行運力安排和車(chē)輛調度，這在很大程度上影響了民間資本進(jìn)入鐵路。
　　在資金清算方面，鐵道部實(shí)行“統收統支”，各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)將運輸進(jìn)款統一上繳鐵道部，根據鐵道部制定的定價(jià)政策和分配制度，將所有進(jìn)款在各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)之間分配，這種“大鍋飯”式的資金清算方式也使得民營(yíng)資本望而卻步。
　　此外，民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路還有許多責權利的劃分尚待明確。鐵道部計劃司司長(cháng)楊忠民告訴記者，中國鐵路擔負了國民經(jīng)濟運輸生命線(xiàn)的重任，鐵路運力的90%用于煤炭、礦石、鋼鐵和糧食等國家重點(diǎn)物資的運輸，且運價(jià)相當低廉。因此，我們也不得不考慮，民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路是否也要承擔公益性責任，以及如何正確區分鐵路的公益性投資和商業(yè)性投資。

　　鐵路投融資體制改革亟需探索

　　鐵道部數據顯示，2009年投資的6000億元中，來(lái)自地方和企業(yè)的占1/3。2003-2008年，全路新組建合資鐵路公司76家，吸引了地方政府、戰略投資者資金共2832.7億元，鐵路建設僅靠中央政府投資的局面有所改善，但這還不夠。
　　按照鐵道部2020年路網(wǎng)規劃，我國鐵路要實(shí)現跨越式發(fā)展，需要2萬(wàn)億元的鐵路投資，但現在籌集到的還不到1萬(wàn)億元，還有一半缺口，必須要進(jìn)行市場(chǎng)化融資。
　　就此，鐵道部部長(cháng)劉志軍曾表示，要深化鐵路投融資體制改革，逐步走向政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、事企分開(kāi)。積極探索運用鐵路優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)改制上市，以存量換增量，實(shí)現資本市場(chǎng)融資的新突破。同時(shí)，要廣泛吸引社會(huì )資金參與鐵路建設，擴大合資鐵路建設規模，完善合資鐵路政策法規，探索符合我國鐵路實(shí)際的合資鐵路管理模式。
　　從西方發(fā)達國家鐵路發(fā)展歷史來(lái)看，股票、債券融資占重要的地位，尤其對于較大規模的鐵路線(xiàn)路建設，在資本市場(chǎng)上可以迅速籌集到大量的建設資金。殷紅軍認為，結合我國廣深鐵路公司與大秦鐵路公司上市融資的經(jīng)驗，可嘗試將現有部分鐵路優(yōu)良資產(chǎn)上市募集資金，然后將這部分資金用于改、擴建鐵路，增加其運能，緩解鐵路運輸瓶頸等問(wèn)題。
　　中國國際金融有限公司副總裁畢明建則認為，對于中國鐵路而言，股權融資和債務(wù)融資同等重要、缺一不可，在股權融資方面需要進(jìn)行全行業(yè)整體規劃，并借鑒國外鐵路“存量換增量”的經(jīng)驗。
　　財政部經(jīng)濟建設司司長(cháng)胡靜林則認為，鐵路投融資體制改革應加強政府引導：一是在中央財力允許的情況下，加大對鐵路基礎設施建設投資的力度，特別是對西部鐵路建設、公益性鐵路建設項目，政府應承擔主要責任；二是支持鐵路權益性融資，從政策上鼓勵和引導境內外各類(lèi)社會(huì )資本參與鐵路建設、經(jīng)營(yíng)，支持鐵路既有線(xiàn)股份制改造融資；三是推進(jìn)鐵路運價(jià)改革，建立國家宏觀(guān)調控下靈活反映市場(chǎng)需求的運價(jià)形成機制和鼓勵機制：四是在符合國家有關(guān)稅收法律、法規的前提下，給予鐵路運輸企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。