重慶開(kāi)始啟動(dòng)涉及千萬(wàn)農村人口的戶(hù)籍改革。
　　7月12日，重慶市政府第75次常務(wù)會(huì )舉行，審議并原則通過(guò)了《重慶市統籌城鄉戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》及《重慶市戶(hù)籍制度改革配套方案》。力爭到2020年全市戶(hù)籍人口城市化率從目前的28%上升至60%到70%，這意味著(zhù)有近1000萬(wàn)農村人口將轉為市民。
　　據了解，重慶這次戶(hù)籍改革確立的關(guān)鍵點(diǎn)，是嘗試通過(guò)建立轉戶(hù)居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過(guò)渡期保障農民合法權益。
　　重慶市發(fā)改委主任楊慶育6月26日在2010年中國農村法治論壇上透露，相關(guān)改革草案，已在6月下旬上報給國務(wù)院并獲得原則同意。正式方案有望在三季度出臺。

　　1000萬(wàn)轉戶(hù)計劃

　　首批轉戶(hù)的310萬(wàn)農村人口，由三部分構成。
　　一是農民工。據重慶官方統計，重慶累計700多萬(wàn)農民工外出打工，其中400多萬(wàn)在沿海，300多萬(wàn)在本地。這300 多萬(wàn)農民工中，約有l20萬(wàn)人，進(jìn)城已達十年之久，加上家屬，共計180 萬(wàn)人。第二部分是農村籍中專(zhuān)學(xué)生，全市共計有近70萬(wàn)。第三部分是40多萬(wàn)農轉非人員。
　　這三部分擬在2012年前全部實(shí)現市民化。而最終目標，是在2020年前實(shí)現1000萬(wàn)農村人口進(jìn)城落戶(hù)。
　　重慶市長(cháng)黃奇帆在接受本報專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)曾表示，先在一兩年里把300萬(wàn)轉掉，以后每年中專(zhuān)畢業(yè)生有20萬(wàn)，10年就有200萬(wàn)，這樣一共就是500萬(wàn)，然后農民工再轉化500萬(wàn)，總數量就是1000萬(wàn)。
　　“300萬(wàn)人進(jìn)城，能直接拉動(dòng)城市數百億的消費，形成真正的消費拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的模式”，黃奇帆稱(chēng)，“同時(shí)，新增300萬(wàn)城市人口，農村就減少300萬(wàn)農民，農村人均占有的資源就會(huì )增多，農民收入也會(huì )提高�！�
　　轉戶(hù)以農民自愿為原則，當方案在設計上仍有一定門(mén)檻。據了解，戶(hù)籍準入按寬嚴有度、分級承接原則，對進(jìn)入主城，是適度放寬;對進(jìn)入31個(gè)區縣城市，采取進(jìn)一步放開(kāi)落戶(hù)條件;對于進(jìn)入鄉鎮，是全面放開(kāi)。對于準入標準，初步考慮從就業(yè)年限、社保繳費年限、住房情況等方面設計。
　　“也是考慮到現實(shí)的情況，不可能一步到位�！敝貞c市發(fā)改委一位官員表示。
　　促使農村勞動(dòng)力進(jìn)城生根，是具有“大城市帶大農村”顯著(zhù)特征的重慶長(cháng)期的思考。2007年，重慶市社科院曾對農村勞動(dòng)力轉移進(jìn)行調研，全市富余農村勞動(dòng)力在900萬(wàn)左右。但受制于現行戶(hù)籍制度，大部分勞動(dòng)力難以真正實(shí)現轉移。
　　根據重慶市政府的統計，2009年城市常住人口為重慶總人口的51%，但戶(hù)籍城市化率僅從1997年的25%增加到了28%。
　　西南大學(xué)教授邱道持認為，12年來(lái)新增的幾百萬(wàn)城市人口，事實(shí)上依然保持著(zhù)農民的身份，而原有的耕種土地閑置，宅基地廢棄，大量土地資源被浪費。

　　彈性退出機制

　　上千萬(wàn)人轉換身份，并不是單純一道行政命令就能見(jiàn)效，需要多方制度配套跟進(jìn)。
　　重慶從今年1月起，正式啟動(dòng)戶(hù)籍改革，并初步形成了《重慶市統籌城鄉戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》草案。據市發(fā)改委透露，為確�？刹僮餍�，正在建立相應的土地、住房、社保、教育、衛生等方面17項配套機制。
　　在路徑上，重慶選擇了漸進(jìn)式的改革模式。改革創(chuàng )新之處，在于靈活處理了農民轉戶(hù)進(jìn)城后相關(guān)土地權益的問(wèn)題。
　　重慶在綜改區獲批之初，曾把主城的九龍坡區作為實(shí)行戶(hù)籍制度改革試點(diǎn)的地區。該區推出了“宅基地換住房，承包地換社�！钡闹贫�，退出這兩地的農民，就可以申報為城鎮居民戶(hù)口，享受平等待遇。而在資金來(lái)源上，九龍坡主要采取的辦法，是“農村建設用地與城鎮建設用地增減掛鉤”的運作。
　　但后來(lái)證明，農民的搬遷安置，新型農村社區的興建，及宅基地復墾，使政府負擔沉重。而農民購房成本與補償之間的差額，也成為農民不小的支出。九龍坡區資金雄厚，有能力負擔這一巨大的初始成本，但在全市卻難以復制。
　　另一方面，重慶市公安局及有關(guān)部門(mén)問(wèn)卷調查顯示，90%以上農民都不愿放棄農村的土地進(jìn)城。進(jìn)城轉戶(hù)的農民，在城里生活不下去了怎么辦?
　　重慶由此設計了一套彈性退出的制度。
　　據黃奇帆在市委三屆七次全委會(huì )上介紹，城市戶(hù)口捆綁著(zhù)就業(yè)、住房、養老、醫療、教育“五件衣服”，農村戶(hù)口則捆綁著(zhù)承包地、林地、宅基地“三件衣服”。
　　基于此，在給農民穿上城里的“五件衣服”時(shí)，暫時(shí)不脫下農村的“三件衣服”，即暫時(shí)保留他們對土地、林地、宅基地的收益。這個(gè)緩沖時(shí)間大約為三年。
　　黃奇帆稱(chēng)，不能簡(jiǎn)單的要求農民這邊進(jìn)城，那邊就要“脫衣服”，進(jìn)城剛性的給“衣服”是政府的政策，脫衣服的過(guò)程是一個(gè)市場(chǎng)配置逐步到位的過(guò)程。
　　作為配套政策，市發(fā)改委副主任范文仲透露，重慶農村正在展開(kāi)全面土地、林地的確權，屆時(shí)將考慮把農村土地使用權的收益權和處置權分開(kāi)，農民轉為市民后，可保留土地收益權，而處置權則交給相關(guān)的信托機構，由這些機構集中招商，引進(jìn)大戶(hù)，開(kāi)發(fā)農業(yè)項目。
　　此外，重慶市政府委表示，重慶首批展開(kāi)的轉戶(hù)對象，將以農民工尤其是新生代農民工為主，他們平均年齡為32到33歲。黃奇帆稱(chēng)，“這是考慮到，作為打工一族，他們還有10到20年工齡，不用政府急需支付養老、醫療等社會(huì )保障金。同時(shí)，他們工作期間還要自行繳費�？蓽p少財政壓力�！�

　　試錯權

　　對于重慶戶(hù)籍改革的思路，一些疑惑性的難題仍然待解。
　　“當現實(shí)突破現行法律時(shí)，是允許改革先突破立法，還是先松動(dòng)法律，再推行改革，改革突破法律的一般限度在哪里，這的確是綜改區必須要面對的問(wèn)題�！蔽髂险�法大學(xué)鄧剛教授說(shuō)。
　　西南政法大學(xué)副校長(cháng)劉俊表示，戶(hù)籍制度改革，實(shí)質(zhì)是改變長(cháng)期存在的城鄉之間巨大的制度差異，這是非常難的。尤其土地這樣的基本制度，一旦改變，就會(huì )形成很大的制度依賴(lài)，因此在路徑和執行的細節上需要仔細設計。
　　比如納入改革體系的新生代農民工問(wèn)題。市社科院研究員丁新正指出，二輪承包之后，土地剩余已經(jīng)很少了，根據增人不增地，減人不減地的原則，這些80后基本上是沒(méi)有土地的�！稗D戶(hù)之后，這些人享受不到土地的收益，萬(wàn)一進(jìn)城也不能保障充分就業(yè)，那該如何處理?”
　　學(xué)界對重慶戶(hù)籍改革更多的疑問(wèn)則是，“農民轉戶(hù)后，就是城里戶(hù)口，按政策的剛性規定，在享受城市戶(hù)口待遇的同時(shí)必須要放棄農村土地，那么農民繼續保留土地權益的合法性依據在哪里?”一位學(xué)者稱(chēng)。
　　對政府來(lái)說(shuō)，最棘手的問(wèn)題則是，如果三年后，農民要求退回去怎么辦。
　　重慶推進(jìn)戶(hù)籍改革的重要動(dòng)因之一，是解決城市用地的困境。重慶可用建設用地僅9000多平方公里，基本已用完。而今后幾年，全社會(huì )基礎設施用地、工業(yè)用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。
　　這2000多平方公里從哪里來(lái)?黃奇帆認為，農民在城市發(fā)展中進(jìn)城了，原來(lái)的承包地將發(fā)生流轉，宅基地也可能會(huì )被復墾為耕地，新增的建設用地指標，將成為“地票”，進(jìn)入農村土地交易所。
　　由于現實(shí)與法律之間存在這么多矛盾，楊慶育作為全國人大代表，曾以代表的身份多次呼吁，應明確給予試驗區試錯權，允許錯了，重新來(lái)過(guò)。這也是成渝兩地很多官員的看法。
　　中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院院長(cháng)王衛國認為，“從工業(yè)化、到城市化，到城鄉一體化，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略已面臨重要轉折，戶(hù)籍制度必須進(jìn)行改革，但因為牽涉太多復雜的利益體，使國家難以決斷改革的路徑和風(fēng)險，而各個(gè)試驗區和試驗就是要解答這個(gè)問(wèn)題 �！�
　　但他同時(shí)表示，當前試錯的空間其實(shí)很小，“如果錯了重頭再來(lái)，可能要付出很大的代價(jià)，甚至是難以承受的，所以必須在事前有科學(xué)的論證�！�
　　因此，在成渝綜改總體方案獲批后，國務(wù)院已要求，兩個(gè)試驗區重點(diǎn)的改革項目，必須經(jīng)批準后實(shí)行，這實(shí)也為降低改革的風(fēng)險。
　　“在獲得上層支持的情況下，進(jìn)行改革，風(fēng)險應該在可控范圍內�！碑數匾晃徽�府官員表示。
　　黃奇帆已在近日表示，農民工落戶(hù)城鎮的改革將率先在兩江新區實(shí)施。有分析認為，這也許將為重慶的戶(hù)籍改革提供較大空間。