不同的國家走過(guò)不同的城市化道路。西方發(fā)達國家的城市化道路由于歷史條件不同我們無(wú)法重復，拉美和印度的城市化道路造成嚴重兩極分化和大量城市貧民窟等社會(huì )問(wèn)題，我們不能重復。東亞一些國家和地區的城市化道路與我國國情比較相似，有許多值得我國在城市化進(jìn)程中學(xué)習借鑒的地方。但我們要走的路必定不可能與別國一樣。中國的城市化之路，究竟應該怎么走？

　　不同的國家走過(guò)不同的城市化道路

　　東亞體面的城市化道路。東亞國家和地區在二戰后進(jìn)行的土地制度改革較為徹底，實(shí)現了耕地平均化，后來(lái)韓國和我國臺灣地區都進(jìn)行了土地集中的改革和調整。雖然今天其農村人口的比例已經(jīng)下降到5%，但是，比起拉美、美國和歐洲，其家庭農場(chǎng)的規模平均也就在2公頃左右。放開(kāi)人口流動(dòng)限制，農村土地私有并且比較均勻，轉移到城鎮的農民在大量的小企業(yè)和服務(wù)業(yè)中得到了就業(yè)機會(huì )，加上農村的土地和住宅可以變現，加上政府對土地和房?jì)r(jià)的控制，轉移的人口在城鎮中有購買(mǎi)住宅的能力。1980年代，在土地和房?jì)r(jià)沒(méi)有上漲前，臺灣城市化水平已經(jīng)達到65%，并且城市中85%的居民有了屬于自己的住宅。韓國政府建造了250萬(wàn)套住宅，解決了四分之一人口的住房問(wèn)題。東亞這些國家和地區，在人口大量向城鎮轉移初期，也存在一些貧民窟，后來(lái)隨著(zhù)政府財力的增加、人民收入的提高，政府逐步地進(jìn)行了改造，使人民都有了體面的居住。
　　印度和拉美以“貧民窟”為主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流動(dòng)，轉移人口的主要形式主要是建立貧民窟。拉美土地集中度非常高，大量的農場(chǎng)采取公司式經(jīng)營(yíng)，農場(chǎng)平均面積比美國家庭農場(chǎng)面積都要大；而印度的土地改革很不徹底，農村家庭農場(chǎng)本來(lái)平均規模就很小，即使這樣仍然存在著(zhù)大量的無(wú)地農民。拉美和印度的農民，特別是無(wú)地農民，大量地向城市轉移，城鎮中政府又沒(méi)有注意促進(jìn)能大量容納就業(yè)的小企業(yè)的發(fā)展，導致進(jìn)城市人口的收入較低。于是，農民在農村沒(méi)有土地資產(chǎn)可變現，在城市中沒(méi)有增長(cháng)較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒(méi)有支持，結果只能使他們在貧民窟中安身。印度目前城市人口約占總人口的30%，而城市人口中約35%居住在貧民窟中。拉美各國，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，對貧民窟也進(jìn)行了改造，并將其納入提供公共服務(wù)的范圍。

　　我國改革開(kāi)放30年城市化實(shí)踐的經(jīng)驗教訓

　　中國城市化道路怎樣走？改革開(kāi)放30年來(lái)，在一些關(guān)鍵的戰略、體制和政策上，實(shí)際沒(méi)有進(jìn)行細致的研究和規劃。我認為，改革開(kāi)放以后的近10年中，我們對農村人口向城市轉移，仍然實(shí)行的是限制政策。20世紀90年代，政府才開(kāi)始認識到農民向城市轉移的重要性，但是，仍然怕農民進(jìn)城后會(huì )引起一系列的社會(huì )問(wèn)題。21世紀以來(lái)的10年，農民進(jìn)城的種種限制才逐步被清理，然而，到現在還是不徹底的。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國走上了一條給未來(lái)積累巨大社會(huì )風(fēng)險的城市化道路�？梢赃@樣總結：(1)人口的戶(hù)籍沒(méi)有放開(kāi)，采取了轉移人口臨時(shí)居住證的制度，進(jìn)入城市的農民工無(wú)法正常享受到城市教育、衛生、社保、低保等政府提供的公共服務(wù)，而且在正式單位就業(yè)、購置車(chē)輛等方面，受到層層限制；(2)貧民窟不允許存在，而城鎮合法房的價(jià)格奇高，農民農村中的宅地不能從資產(chǎn)意義上退出變現，城市中勞動(dòng)力供大于需又使工資收入增長(cháng)緩慢，結果使轉移人口進(jìn)得來(lái)而留不下；(3)在城鄉間形成大規模的流動(dòng)人口，在城市內形成大規模工作不固定和居無(wú)定所的漂移(蟻族)人群，城中村、蝸居、集裝箱、鴿籠、膠囊間等低成本居住方式也會(huì )大量出現，特別是從農村進(jìn)城的80后、90后，以及未來(lái)的21世紀后，想讓他們從城市中回到農村的一畝三分地上去，可能性越來(lái)越小，將會(huì )在城市中形成大規模的低收入而生活艱難、有一定文化而無(wú)信仰、心理極不平衡的、可導致社會(huì )動(dòng)蕩的危險人群；(4)由于農村青年源源不斷地向城市轉移，老年人不能隨同轉移，并且一部分農民工中老年后又返回農村，使得農村的老齡化實(shí)際上要快于城市，特別是未來(lái)20年到30年中，大部分村莊將會(huì )成為老年人為主的蕭條衰敗的地方。從比較的角度看，中國過(guò)去30年這樣的一種城市化道路，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優(yōu)越。而且，目前的這條中國城市道路如果不進(jìn)行調整，堅持走下去，結果無(wú)疑將會(huì )造成諸多社會(huì )動(dòng)蕩。

　　中國特色的城市化道路究竟應該怎么走

　　那么，中國未來(lái)應當選擇、設計一種什么樣的較為科學(xué)和優(yōu)化的城市化道路呢？中國城市化的國情為：城市人口比例比同樣發(fā)展水平的國家和地區滯后15到20個(gè)百分點(diǎn)；農村剩余人口還很多，到80%的城市化比率時(shí)，還需要從農村向城市轉移5億人口；2010年后，由于農村教育的發(fā)展，農村青年一代文化水平提高，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和21世紀后從農村向城鎮轉移的速度將加快；中國是一個(gè)社會(huì )主義國家，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準則，不能形成兩極分化，這是我們社會(huì )價(jià)值標準的底線(xiàn)；農村人口向城鎮轉移的人口眾多和土地資源短缺，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線(xiàn)的東南部，除去山地，為960萬(wàn)平方公里的1/4左右。據此，我們可以設計這樣一種符合中國國情的城市化道路：
　　首先，改革戶(hù)籍和人口管理制度，實(shí)現人口的自由居住和遷移。從人口管制方面，取消農村戶(hù)口和城鎮戶(hù)口的管制制度，居民在城鄉間和不同地區遷移，是公民的自由權利；人口管理，從目前的農村和城鎮兩類(lèi)戶(hù)籍管理加臨時(shí)居住證制度，改革為人口和戶(hù)籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個(gè)地區居住法定時(shí)長(cháng))；對于居民的城鄉和地區間遷移，實(shí)行自由登記和備案管理；對中華人民共和國居民身份證、教育學(xué)歷、社會(huì )保障、納稅、駕照、護照、住所、就業(yè)、信用等信息整合，建立居民個(gè)人信息管理系統。
　　需要指出的是，收入差距和就業(yè)機會(huì )是調節利用率低地區的勞動(dòng)力和人力資本向利用率高地區流動(dòng)的機制，而人口流動(dòng)則是實(shí)現勞動(dòng)力和人力資本最優(yōu)配置的最基本方式。是限制人口流動(dòng)，在農村和落后地區分散投資，吸收勞動(dòng)力就業(yè)，還是鼓勵人口流動(dòng)，將有限的資金投到城市，投到效益好的地區，吸收勞動(dòng)力較充分就業(yè)？這是兩種發(fā)展觀(guān)。從經(jīng)濟學(xué)分析看，收入差距，就業(yè)機會(huì )差異，人口流動(dòng)，最后使勞動(dòng)力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化，是市場(chǎng)經(jīng)濟最重要的機制和內容。
　　特別需要強調的是，人口流動(dòng)是縮小城鄉之間、地區之間發(fā)展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑。過(guò)去，人們總是想通過(guò)加大對農村和落后地區投資的方式縮小差距，忽視人口流動(dòng)，甚至限制人們流動(dòng)。其實(shí)解決城鄉和地區間發(fā)展不平衡問(wèn)題除了投資發(fā)展鄉村和落后地區外，最重要的辦法是農村剩余勞動(dòng)力向城市轉移，不發(fā)達地區的人口向較發(fā)達地區遷移。一是遷移到城市和發(fā)達地區的這部分勞動(dòng)力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高；二是遷移勞動(dòng)力抑制了城市和發(fā)達地區工資過(guò)快增長(cháng)，使其經(jīng)濟保持低工資成本競爭力；三是鄉村和不發(fā)達地區過(guò)剩勞動(dòng)力轉移后勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，土地逐步規�；�經(jīng)營(yíng)。因此，人口流動(dòng)，是城與鄉、發(fā)達地區和不發(fā)達地區都獲益的社會(huì )經(jīng)濟過(guò)程，應當鼓勵、保護和規范，而不應限制。阻礙人口流動(dòng)的結果，必定是使城鄉、地區、居民之間的發(fā)展和收入差距越來(lái)越大。
　　其次，在城市中工作和居住達到法定時(shí)間的所有人口，都享受同一城市均等的公共服務(wù)，不得有身份的制度性歧視。(1)就業(yè)和工作機會(huì )完全平等。比如，公務(wù)員的考試和錄取，不能以畢業(yè)學(xué)校的本地生源和外地生源，或者本地大學(xué)畢業(yè)和外地大學(xué)畢業(yè)為由，對學(xué)生報名、考試和錄取設置障礙。(2)接受教育的機會(huì )完全平等。義務(wù)教育不僅要服務(wù)于本地居民，還要對長(cháng)住的新移民，包括新進(jìn)的勞動(dòng)人口的子女平等開(kāi)放，減少農村留守兒童的數量，使中國青少年，不論出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本醫療衛生服務(wù)平等。我們現在的醫療衛生制度明顯地分為二元結構，農村中是剛剛建立起來(lái)的新農村合作醫保和醫療制度，城市中又分為行政公務(wù)醫療保障、事業(yè)和企業(yè)的醫療保險的保障，城鎮其他如學(xué)生、無(wú)業(yè)人員等的醫療保障，而進(jìn)入城市的農民工參保率極低。因此，這方面需要改革的，一是政府要加大對各級醫療機構的投入，并恢復一些醫療服務(wù)的公益性質(zhì)；二是醫保強制征儲，在能隨人口遷移和在不同地區間轉續的基礎上，逐步由中央統籌管理；三是財政對由于農村人口向城市轉移而形成的醫療保障金缺口，要有一個(gè)預測，需要撥款進(jìn)行彌補。(4)基本社會(huì )保障平等。對于轉移進(jìn)入城市的新移民，工作和居住夠法定時(shí)間的，社會(huì )保障費改稅，強制由稅務(wù)部門(mén)征儲，養老等保障逐步實(shí)現由中央統籌管理，預測農村向城市轉移人口的速度、規模和結構，加大政府財政對社會(huì )保障缺口的彌補，并且將所有達到法定工作和居住時(shí)間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍。(5)其他公共服務(wù)平等。包括交通出行、水電氣服務(wù)、環(huán)境衛生、生活物價(jià)等方面的服務(wù)、補貼等等，達到法定工作和居住時(shí)間的人口，都有平等享受的權利。
　　再次，改革土地、地方財稅和住房制度，讓農村轉移入城市的人口擁有體面的家庭、能夠團聚的安居住房。許多學(xué)者在研究中國的城市化時(shí)，注意力集中在戶(hù)籍管制方面，似乎只要戶(hù)籍制度改革了，人口就可以自由遷移了。這種討論很不全面。實(shí)際上在臨時(shí)身份證制度實(shí)行和企業(yè)自主招工后，人口的居住和就業(yè)已經(jīng)沒(méi)有太大的障礙。關(guān)鍵的問(wèn)題在于，農村遷移人口進(jìn)得城來(lái)，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉移農村人口的老路，來(lái)實(shí)現中國未來(lái)的城市化，我們也不能再沿著(zhù)過(guò)去30年走過(guò)的農村人口城市化的道路走下去，我們需要學(xué)習的是東亞模式中一些國家和地區實(shí)現城市道路的遷移和居住方式。
　　需要我們考慮的是，農村人口向城市遷移，從經(jīng)濟學(xué)上講，有進(jìn)入的制度、文化、技能等等障礙，特別是進(jìn)入的居住成本障礙，也有從農村退出的代價(jià)，即存在著(zhù)退出障礙。如果我們順著(zhù)這樣一種思維方式去思考解決問(wèn)題的出路，那么，中國未來(lái)城市化道路應該在保證進(jìn)城人口“留得下”上下功夫：(1)在城鎮中不斷地鼓勵創(chuàng )業(yè)，發(fā)展小企業(yè)，擴張服務(wù)業(yè)，使進(jìn)入城市的人口中，中等收入人口增多，因失業(yè)而貧困的人口減少，并且因勞動(dòng)力需求量大而勞動(dòng)報酬持續上升，使進(jìn)入城鎮的大部分人口有支付長(cháng)期租用和購買(mǎi)基本住宅的支付能力。(2)政府要調控土地和住宅的價(jià)格水平，使其上漲的速度低于進(jìn)城農民工收入的增長(cháng)速度，從而使支付能力與住宅價(jià)格水平相適應。(3)進(jìn)入城市農村人口在農村的資產(chǎn)，包括承包的耕地、林地、草場(chǎng)和宅基地等，應當有較完善的退出機制。一是對交通水利、獨立工礦、城鎮建設占用的農民耕地和宅基地等，應當合理補償；一些基本農田中的宅基地，可以采取復墾、調換的辦法，給以合理補償。二是允許農村耕地流轉，地方和中央政府應當建立村莊整備基金，對復墾的宅地給以收購補償，鼓勵農民退出農村。這樣，既使進(jìn)入城市的農民有了一定的資產(chǎn)變現收入，成為在城鎮中購房的一部分支付能力，也使農村中的土地得以順利退出，減少城鄉兩棲居住和村莊不能被整理帶來(lái)的土地浪費。(4)政府除了對地價(jià)和房?jì)r(jià)進(jìn)行控制外，需要財政投入，建設廉租房，對于廉租房和安置房等小區，要科學(xué)規劃，監督建筑質(zhì)量，形成較好的社區環(huán)境，要提供適當的公共服務(wù)，避免其“貧民窟”化。
　　如果不準備用貧民窟的方式解決農村人口進(jìn)城后遺留下來(lái)的問(wèn)題，收入增長(cháng)速度、房?jì)r(jià)上漲指數、農村資產(chǎn)的退出變現、政府對少部分人群提供住宅等，是解決農村人口進(jìn)入城鎮后的四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。需要指出的是，假如房?jì)r(jià)比居民收入增長(cháng)快，農民退出農村的資產(chǎn)不能變現，對極低收入的農民政府不提供住宅，政府又不允許形成貧民窟，則根本不可能避免中國農村人口轉移進(jìn)城鎮后的兩極分化。

　　未來(lái)中國的城市化格局

　　隨著(zhù)發(fā)展水平的不斷提高，人口城市化的比率不斷上升，未來(lái)中國的城市化格局為：
　　在人均GDP達到15000美元時(shí)，最低達到80%的水平；城鎮中95%有勞動(dòng)要求的勞動(dòng)者，都能得到就業(yè)，實(shí)際失業(yè)率在5%以下；政府對每一個(gè)城鎮人口均等地提供教育和衛生等公共服務(wù)，將絕大部分城鎮人口納入醫療和養老等社會(huì )保障之中，社會(huì )保障的覆蓋率達到100%；在城鎮生活的家庭中，80%的居民有自己體面的住宅；城中村、蝸居、鴿籠、工棚、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出現大面積的貧民窟；住宅社區中，物業(yè)管理完善，政府公共服務(wù)到位，居住和出行安全，環(huán)境衛生和優(yōu)美，鄰里和諧；人口不斷減少的農村村莊，不斷地被整治，土地得到復墾和集約利用，國家的耕地總面積從長(cháng)期看得到擴大。我們的目標是，人民工作和居住方面安居樂(lè )業(yè)，生活方面安全舒適，環(huán)境方面衛生優(yōu)美。
　　根據不同收入人群和不同階段，對城鎮居民和新移民的住宅需求進(jìn)行分類(lèi)解決。一是租住和購買(mǎi)居住合理配置。一些新進(jìn)城市的居民，如從農村轉移入城市的新居民，大學(xué)畢業(yè)新參加工作的居民，需要經(jīng)常在地區之間流動(dòng)工作的居民等等，開(kāi)始或者經(jīng)常以租為主，但是，考慮中華民族的傳統，城市中大部分居民還是應當以擁有自己的住宅為宜，可能在農村人口大量向城市轉移階段，租住的比例高一些，而隨著(zhù)收入的提高和城市化的推進(jìn)，購買(mǎi)住宅居住的比例應當逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結合。一些中高收入的城鎮居民，包括一些有未來(lái)收入預期的城鎮居民，其住宅應當由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購買(mǎi)。而對一些低收入者，政府可以通過(guò)低價(jià)供地、合作建房、供應經(jīng)濟適用房、提供廉租公屋等等方式解決。需要指出的是，一定要與政府的財政能力相適應，范圍要適當，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲速而不達，失信于民。
　　政府在解決住宅問(wèn)題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設合作社，政府提供較低價(jià)格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設和消費合作社，自己建設，大大降低了住宅成本。二是政府建設經(jīng)濟適用房，出售給中低收入家庭。在建設經(jīng)濟適用房時(shí)，政府降低土地的價(jià)格，減免一些稅費，從而降低住宅的價(jià)格，以適應中低收入階層的購買(mǎi)能力。三是建設廉租公屋，對無(wú)力購買(mǎi)住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補貼，一方面提供廉租公屋，供其居住。
　　區別對待小產(chǎn)權房�？紤]我國人多地少的現實(shí)，以及日后復墾的成本和難處，要禁止城鎮居民到農村購買(mǎi)宅基地；但是，在5000人左右的大村子、小集鎮和小城鎮中，要集體土地直接進(jìn)入住宅建設市場(chǎng)，即發(fā)展小產(chǎn)權房，以降低農民城鎮化的住房成本門(mén)檻。國家在新農村建設中，財力應當重點(diǎn)支持大村子、小集鎮和小城鎮的基礎設施等配套建設。
　　當然，我們在走這樣的中國城市化道路時(shí)，要處理好政府調控與發(fā)揮市場(chǎng)作用的關(guān)系，要處理好短期中承認公共服務(wù)方面的二元差別與長(cháng)期一定要實(shí)現人人待遇公平的關(guān)系，要處理好居民日益增長(cháng)的需要與政府財力可能性之間的關(guān)系。但是，要實(shí)現以上三個(gè)格局的城市化，與我們的價(jià)值觀(guān)以及城市化道路的正確選擇，是密不可分的。