文化中心項目這樣的工程采購已成為煙臺市政府采購的“重頭戲”。資料照片

    煙臺市政府采購遵循市場(chǎng)規律要求，堅持“大采購”理念，通過(guò)拓展政府采購領(lǐng)域，拉長(cháng)政府采購鏈條，強化采購全程監管，建立健全制度體系，在十多年的實(shí)踐中逐步建立起一整套獨具煙臺特色的政府采購運行模式，取得了很好的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，去年采購金額達到60億元，對財政性資金發(fā)揮了有效的監督作用。
　　專(zhuān)家指出，煙臺將政府采購置于“四位一體”財政支出管理中進(jìn)行綜合布局，從而形成“大采購”理念下的運行模式，充分體現了政府采購改革的本意，應該成為地市級及地市以下政府采購效仿的樣本。

　　突出采購立項前的需求論證

　　不少采購單位每年的總結中都會(huì )提到“今年節約多少采購資金”，將節約資金固定在采購過(guò)程中。
　　煙臺市財政局局長(cháng)、煙臺市政府采購管理辦公室主任葉文君卻不這樣認為。他說(shuō)，采購立項前的需求論證是節約財政性資金的關(guān)鍵環(huán)節。
　　葉文君認為，由于政府采購資金為社會(huì )公共資金，采購人在提供社會(huì )公共服務(wù)方面，往往過(guò)多地考慮其需求的重要性，或者滿(mǎn)足其自身的“工作方便”，在提出使用采購需求時(shí)，經(jīng)常會(huì )出現“貪大求洋”、功能“更多更好”的問(wèn)題，而對政府采購資金怎樣節約使用則考慮較少，由此常常導致“物非所需”，出現采購過(guò)剩、多余和不必要。這些情況雖然多發(fā)生在采購實(shí)施過(guò)程之前，但卻對采購科學(xué)與否起著(zhù)關(guān)鍵性的作用。
　　正是基于這個(gè)觀(guān)點(diǎn)，煙臺市在設計政府采購體系之初，將政府采購的前期管理放在突出位置，通過(guò)搭建技術(shù)論證平臺，用專(zhuān)家論證意見(jiàn)作為評審采購人需求合理的惟一標準。對于采購規模較大、技術(shù)較復雜的項目，煙臺市政府采購管理辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)采購辦)組織財政部門(mén)各相關(guān)科室、采購人代表、有關(guān)專(zhuān)家對采購人擬實(shí)施采購方案的合理性進(jìn)行綜合分析和全面科學(xué)論證，并將結果作為業(yè)務(wù)科室項目預算的重要依據。
　　據煙臺市政府采購管理辦公室副主任任信美介紹，具體論證內容包括：重點(diǎn)審核項目方案是否完整，有無(wú)漏項；規模和檔次是否合理，有無(wú)脫離實(shí)際的超標準需求；功能是否合理，能否滿(mǎn)足工作需要；設計方案是否經(jīng)濟，能否在部門(mén)間實(shí)現資源共享；項目概算有無(wú)突破預算，突破預算的原因何在，應如何改進(jìn)等。
　　葉文君說(shuō)：“政府采購絕不是簡(jiǎn)單的買(mǎi)東西，它與各項財政改革必須協(xié)同推進(jìn)，應該將其置于以部門(mén)預算為基礎、投資評審為支撐、政府采購為手段、國庫集中支付為保障的‘四位一體‘財政支出管理模式中”，這樣才能實(shí)現財政性資金使用與監管的有機統一。

　　招標確定集中采購代理機構

　　煙臺模式的最大特點(diǎn)是，煙臺市的“采管分離”表現在政府采購管理辦公室突出了作為政府采購監督管理部門(mén)的地位和職責，而在政府采購具體執行操作上實(shí)行中介職業(yè)代理制。
　　任信美告訴記者，煙臺市沒(méi)有單獨設立集中采購中心，而是每隔二至三年，公開(kāi)招標社會(huì )中介機構，代為履行政府采購中心職能。據悉，已有7家具有政府采購雙甲資質(zhì)的代理機構成為煙臺市集中采購代理機構。而1999年成立的煙臺市政府采購辦作為煙臺市財政局的下屬正處級事業(yè)單位，負責全面監督管理政府采購工作，其主要職能是：制訂煙臺市政府采購的各類(lèi)實(shí)施辦法及細則，負責編制市級政府采購目錄草案，審核政府采購計劃，審批政府采購方式，負責對政府采購的全過(guò)程實(shí)施監督管理，監督政府采購合同執行及政府采購資金的撥付，規范政府采購當事人行為等。這個(gè)定編27人的機構，設有綜合科、管理科、監督科和支付科四個(gè)科室。
　　葉文君認為，當年煙臺政府采購的最大突破點(diǎn)就在此，后來(lái)發(fā)生的很多事情也證明了這種嘗試是成功的。
　　據他介紹，在我國大部分地級市及地市以下，政府采購管理機構一般設置為財政部門(mén)下的二級科室，而采購執行機構基本上都是設為公共事業(yè)法人，即政府采購中心。由于我國的特殊國情，政府集中采購機構也一般參照行政級別定位。而這種行政級別定位，各地情況又有很大不同，有的為“科級”采購中心，有的為“副處級”單位，而有的則為“正處級”單位，即在參照性的行政級別方面，與財政局同級。
　　“由于都是政府單位，且存在級別高低之分，在運行中通常出現管理權限和問(wèn)題處理方面的意見(jiàn)分歧�！比~文君說(shuō)，更重要的是，政府集中采購機構希望將更多的政府采購項目納入集中采購范圍。而按《政府采購法》的規定，只有納入集中采購目錄的貨物、工程和服務(wù)等，才需要由集中采購機構采購。不過(guò)，決定是否納入集中采購目錄，權限在政府采購管理機構。由此，管理機構與執行機構在這方面的分歧通常在所難免。煙臺市選擇社會(huì )集中采購代理機構，在規定的地點(diǎn)、按照規定的代理費用委托實(shí)施采購工作，解決了兩個(gè)不同“政府公共部門(mén)”之間的協(xié)調問(wèn)題，為政府采購通暢運行創(chuàng )造了條件。
　　目前，不少政府官員因招投標、政府采購紛紛下馬，葉文君認為煙臺“采管分離”模式避免了滋生腐敗現象，避免了一家集中采構機構所形成的壟斷局面和強勢地位。
　　“過(guò)去，一些代理商常常打電話(huà)想影響評標結果，后來(lái)發(fā)現我們政府采購辦沒(méi)有參與具體招投標的工作，現在這種托關(guān)系的電話(huà)幾乎沒(méi)有了�！比涡琶勒f(shuō)，采購辦一旦發(fā)現招標代理機構有違規行為，立即查處并取消其代理資格，樹(shù)立了政府機關(guān)在供應商中的良好形象。
　　中介代理費用是政府采購中的敏感話(huà)題。目前，我國也有一些地區實(shí)行政府采購委托社會(huì )機構采購的做法，采購代理費用主要根據采購標的額大小按比例確定，在這種情況下，必然出現一些嚴重的問(wèn)題。如采購中介代理機構為了攬“生意”，就可能向采購人或采購監管機構“公關(guān)”，以此獲得更多的代理機會(huì )等等。在這種機制的運作下，采購代理機構必然會(huì )在與采購人、采購管理機構在“公關(guān)”上展開(kāi)競爭，而不一定在提供優(yōu)良服務(wù)上展開(kāi)競爭，形成一種走向不當競爭的誤導機制。
　　任信美說(shuō)，為了避免這些情況，煙臺市按照市場(chǎng)定價(jià)原則，根據代理機構實(shí)際完成的工作量，由財政定期直接支付給集中采購代理機構相應的代理費用，平均一個(gè)項目一萬(wàn)元左右�！按�理費用相對固定，財政統一支付，不僅有效防止了代理機構追求經(jīng)濟效益迎合采購人之舉，而且每年可節約近2/3的中標服務(wù)費�！蓖瑫r(shí)，煙臺實(shí)行的每個(gè)采購項目抽簽決定代理機構的做法，也使代理機構為獲得代理機會(huì )而“公關(guān)”采購人和采購管理機構的舉動(dòng)成為多余。

　　八成以上份額來(lái)自工程采購

　　“這條路是政府采購的，你瞧對面的文化中心也是政府采購的�！睙熍_市政府采購管理辦公室綜合科工作人員指給記者看。據悉，工程采購目前已成為煙臺市政府采購的“重頭戲”，采購額占采購總額80%以上。
　　目前在我國大部分地區，政府工程采購沒(méi)有納入政府采購管理范圍。工程采購雖然也是按照《招標投標法》規定的程序進(jìn)行，但較多都是各工程采購人的行政主管部門(mén)如建設局、水利局等自行管理，或者說(shuō)由各行政主管部門(mén)委托中介采購機構實(shí)施，同時(shí)由各對應的行政主管自行管理。這形成了典型的“同體內部管理監督”、“自說(shuō)自話(huà)”、“自己管自己”、“管理靠自覺(jué)”的管理模式。
　　葉文君認為，政府采購是一個(gè)“大采購”的概念，政府工程采購是政府財政支出的重要組成部分，因此，他們將政府工程采購納入管理監督范圍之內，并根據政府工程采購的特殊性和管理復雜性制訂了一套管理方式。
　　“采購辦將工程采購納入監管，一開(kāi)始有些擔憂(yōu)，怕別人認為我們去爭權力，但是通過(guò)積極溝通與協(xié)調，現在部門(mén)間相互配合、相互支持，形成了和諧順暢的采購機制�！比涡琶澜榻B說(shuō)，煙臺市政府投資工程建設項目的招投標環(huán)節，仍在建設部門(mén)工程交易大廳內進(jìn)行，由采購辦和招標辦實(shí)行雙重監管。
　　她說(shuō)，在不改變現行工程招標管理模式的前提下，在建設部門(mén)與財政部門(mén)之間，做好角色分工和定位。按照角色分工定位，建設部門(mén)突出在招投標環(huán)節、對施工單位資質(zhì)及工程質(zhì)量方面發(fā)揮監督作用，而財政部門(mén)則對工程項目從采購資金、采購過(guò)程到合同履行全方位、全過(guò)程監督管理。由于職責分工明確、監督管理到位，煙臺市政府采購順利介入工程領(lǐng)域，市級所有工程項目的施工、安裝、設備、材料及監理等全部按程序實(shí)行政府采購。

　　地市級政府采購模式的樣本

　　2008年，山東省財政廳開(kāi)始在全省范圍內推廣煙臺模式。山東省財政廳副廳長(cháng)阮鳳英指出，煙臺特色的政府采購模式在實(shí)踐中取得了很好的效果，在全省發(fā)揮了很好的示范作用，下一步要盡快推廣。據悉，目前山東大部分地市都成功地復制了煙臺模式。
　　中央財經(jīng)大學(xué)設立專(zhuān)項課題也對煙臺模式進(jìn)行理論研究，中央財經(jīng)大學(xué)教授徐煥東指出，煙臺特色的政府采購運行模式應該成為地市級及地市以下政府采購機構效仿的樣本。
　　據悉，目前，各地市級政府采購都進(jìn)行了各種各樣的模式設計和實(shí)踐。有的地方地市級政府集中采購機構設置為相當于正處或副處級單位；有的地方實(shí)行政府采購管理監督機構與集中采購機構平行級別的模式；也有些地方不設置集中采購機構，而是完全由采購人或監督管理部門(mén)自主選擇社會(huì )中介采購機構；也有的地方設立兩個(gè)或兩個(gè)以上的集中采購機構，實(shí)行機構之間的適當競爭等等。
　　“但是，在地市級及地市級以下的政府采購中，政府采購監督管理機構與政府集中采購機構之間，權利、責任、義務(wù)劃分不明確，二者之間工作不夠協(xié)調的問(wèn)題較為普遍，導致工作中有時(shí)出現一些相互矛盾、相互推諉和扯皮的現象，影響了政府采購的質(zhì)量和效率�！毙鞜�東說(shuō)，煙臺模式解決了這一問(wèn)題。
　　其次，地市級政府中，財政部門(mén)主管預算資金，其地位決定了更能有效地監管財政性資金的走向。徐煥東說(shuō)，我國各地政府的貨物、服務(wù)納入政府集中采購的范圍差別很大。有些地區政府采購納入集中管理的范圍很窄。比如南方某一省會(huì )城市，政府設立的集中采購中心編制17人，2007年全年可供其實(shí)行集中采購的金額僅1900萬(wàn)元�！盁熍_市一開(kāi)始就有大采購的理念，貨物、服務(wù)、工程全納入政府采購范圍，形成了比較鮮明的煙臺特色�！彼�說(shuō)。