傳統的土地利用方式和收益分配機制已經(jīng)成為城鎮化過(guò)程中城鄉矛盾的焦點(diǎn)，為破解這一難題，成都市在經(jīng)過(guò)多年的制度調整和規劃布局基礎上，探索出了一種新型的城鄉土地利用機制，在保護耕地面積、推動(dòng)農村變革和承載城市發(fā)展之間形成了有效統一。
這套新機制的運行模式是：通過(guò)“耕地保護基金”(簡(jiǎn)稱(chēng)耕�；�)實(shí)現耕地保護，通過(guò)“土地整理”節約農村建設用地，通過(guò)城鄉建設用地“增減掛鉤”承載城市快速發(fā)展，通過(guò)城市土地增值僅哺農村再推動(dòng)農村變革。
設立“耕�；稹笔刈「丶t線(xiàn)
成都市是一個(gè)有著(zhù)1100多萬(wàn)人口，其中600萬(wàn)在農村，全市人均占有耕地不足六分。人多地少的成都市在快速城市化發(fā)展過(guò)程中，如何妥善處理“拓展城市與保護耕地、發(fā)展農村”之間關(guān)系考驗著(zhù)當地的執政者。
2008年初，成都市開(kāi)始探索新時(shí)期耕地保護新機制，設立了“耕�；稹�，以經(jīng)濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉化為農民內心意愿，實(shí)現了保護耕地、農民增收、社保擴面的多贏(yíng)效果。
這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶(hù)發(fā)放耕地保護補貼；補貼主要用于農民購買(mǎi)農村養老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶(hù)承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。
據了解，目前成都市共有635萬(wàn)多畝耕地保護任務(wù)，其中600萬(wàn)畝是基本農田。據此測算，全市每年需支付“耕�；稹奔s26億元左右。成都市國土局局長(cháng)曾敏告訴記者，“耕�；稹敝饕獜氖�、縣兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收入中提取，不足部分由政府財政補充。
農民集中居住節約建設用地 土地集約利用推動(dòng)農村發(fā)展
成都市耕地一直存在中低產(chǎn)田比重較大、田塊過(guò)小過(guò)多且不規整、田埂和田間道路占地較多等問(wèn)題，不適應農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。此外，成都平原歷史形成的農村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和獨戶(hù)居住為主，人均占地面積150平方米，呈現“散、多、亂”狀況。
基于這種認識，六年前，成都市開(kāi)始了“農民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”的農村土地利用集約化探索。據統計，2004年以來(lái)，成都市已實(shí)施完成土地整理面積近220萬(wàn)畝，新增耕地30萬(wàn)畝。建成農民集中居住區和聚居點(diǎn)800多個(gè)，促進(jìn)約10萬(wàn)農戶(hù)30多萬(wàn)人集中居住，還建成了56個(gè)面積在5000至10000畝的高產(chǎn)穩產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的高標準基本農田保護示范區。
在四年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區，記者看到了一幅完全不同的景象：戶(hù)戶(hù)青瓦房，家家大宅院；門(mén)前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書(shū)記李偉介紹說(shuō)，通過(guò)村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節約出近百畝集體建設用地，通過(guò)對這近百畝集體建設用地的綜合利用，村里發(fā)展起多種經(jīng)營(yíng)。
據統計，成都全市農村居民點(diǎn)用地達145萬(wàn)余畝，大約是900平方公里，比目前成都建成區面積還要大。國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部研究員劉守英認為，只要能追加適當的投資，就完全可能在不減少耕地的硬約束下增加城市建設用地的供應量�！爸袊鞘谢陌Y結與其說(shuō)是缺少土地，還不如更準確地說(shuō)是缺少資本�！�
“增減掛鉤”拓展城市空間 “收益反哺”縮小城鄉差距
但是經(jīng)過(guò)近幾年的快速發(fā)展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問(wèn)題，必須找到一條“不減少耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路。這也就是成都市土地制度改革的第三個(gè)重點(diǎn)。
成都市國土局副局長(cháng)黃曉蘭介紹說(shuō)，成都市的解決辦法就是利用城市建設用地與農村建設用地增減掛鉤，“政策解決一部分城市化進(jìn)程中土地承載量問(wèn)題；城市土地的收益再僅哺農村，實(shí)現城鄉差距縮小、農村共享統籌城鄉改革成果”。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規劃確定的建設用地指標。在建設新農村過(guò)程中，該縣唐元鎮長(cháng)林村進(jìn)行土地整理，節約了263畝建設用地。這些騰出來(lái)的農村建設用地被平移到靠近該縣縣城城市規劃區的犀浦鎮和友愛(ài)鎮，經(jīng)過(guò)依法批準征收和對當地農民依法補償安置后，按規定用作為經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)拍賣(mài)，共得近六億余元，其中6500多萬(wàn)元用于長(cháng)林村的拆舊建新、公共配套，2.6億多元用于犀浦鎮和友愛(ài)鎮拆遷補償，2.6億多元用于繳納稅費、土地出讓金、耕地保護基金以及社保住房基金等。
劉守英認為，實(shí)行綜合國土整治，農村可以獲得一筆資本投入，城市可以獲得土地承載，耕地面積也能增加這是一舉三得的好事。
根據土地詳查統計，成都市20個(gè)區(市)縣共有農村建設用地145萬(wàn)畝，占全市建設用地總量的48%；農村人均建設用地面積154平方米，其中宅基地約占90%。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的李力行博士通過(guò)測算得出結論，如果給予適當的規劃、投資和建設，通過(guò)村莊整治把農村人均宅基地面積降至人均70平方米，成都全市可增后備建設用地就達65萬(wàn)畝，比當前成都市整個(gè)建成區面積還要大。
通過(guò)土地整治和增減掛鉤，在有效解決了城市發(fā)展承載不足的同時(shí)，也實(shí)現了城市土地級差收益反哺農村。據統計，2004年至今，成都市共投入土地整治專(zhuān)項資金50億元，掛鉤資金100億元，整合部門(mén)資金近3億元，平均每年投入25億多元。實(shí)施土地整治和掛鉤項目的項目區農村，平均每個(gè)村土地整治專(zhuān)項資金和其他涉農資金的投入可達到4000萬(wàn)元以上，平均每個(gè)農民從城市化土地增值中收益3.2萬(wàn)元，形成了農民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局，也極大解決了制約新農村建設的資金瓶頸。