日前召開(kāi)的全國國土資源工作會(huì )議明確提出，嚴格規范增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農村土地整治。1月中旬開(kāi)始，開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)和農村土地整治情況檢查。
　　有關(guān)專(zhuān)家認為，如果不對城鄉建設用地增減掛鉤進(jìn)行嚴格規范，可能會(huì )危及到糧食安全，也會(huì )損害農民的權益。清理和檢查工作的開(kāi)展，一定程度上會(huì )抑制“被上樓”等現象的出現，使得增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)入可控的范圍。

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　　信號　國土部將開(kāi)展增減掛鉤專(zhuān)項檢查

　　國土資源部部長(cháng)徐紹史1月7日在全國國土資源工作會(huì )議上表示，1月中旬開(kāi)始，各地首先要進(jìn)行全面自查、清理，國土資源部在此基礎上開(kāi)展一次專(zhuān)項檢查，這項工作要力爭3月底前完成。
　　土地領(lǐng)域的專(zhuān)家普遍認為，國土資源部表態(tài)與去年底國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農村土地整治的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)一脈相承，此番清理和檢查行為是對《通知》的貫徹落實(shí)，一定程度上會(huì )制止個(gè)別地方“運動(dòng)式”拆村并居等盲目行為，對維護農民土地權益關(guān)系具有積極意義。
　　2010年11月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，研究部署規范農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，明確指出，要嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)規模和范圍。
　　城鄉建設用地增減掛鉤是指，依據土地利用總體規劃，如果農村建設用地地塊被整理復墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮可對應增加相應面積的建設用地(即建新地塊)，最終實(shí)現增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
　　據了解，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。國土資源部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年又分別批準了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。
　　南京大學(xué)國土資源與旅游學(xué)系主任黃賢金教授接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)時(shí)認為，國土資源部的表態(tài)和清理檢查行為與《通知》精神相一致。清理和檢查的開(kāi)展，“一定程度上會(huì )制止‘被上樓’現象”，從理論上來(lái)講會(huì )使得增減掛鉤試點(diǎn)工作納入可控的范圍，使之更符合城市規劃、土地規劃。不僅如此，還將有利于更好的維護老百姓比較穩定的土地權益關(guān)系，對地方政府“以地生財”也是一種制約。
　　中國土地勘測規劃研究院副總工程師鄒曉云也向《經(jīng)濟參考報》記者表示，此次清理和檢查“肯定會(huì )有積極作用”，將對目前部分地方可能存在的“運動(dòng)式”行為進(jìn)行降溫。
　　對于清理和檢查的內容，黃賢金推測，主要可能會(huì )對未列入試點(diǎn)范圍內卻擅自進(jìn)行增減掛鉤的、雖然在試點(diǎn)地區但擅自擴大試點(diǎn)范圍的以及老百姓反應比較強烈的試點(diǎn)區域進(jìn)行適當的整頓。

　　弊端　增減掛鉤不規范造成“劣地換良田”

　　“雖然現在開(kāi)始進(jìn)行規范，但一些不規范的增減掛鉤行為可能還會(huì )出現不同的變種，在不同的地方出現，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實(shí)�！秉S賢金認為。
　　作為成都市城鄉統籌改革的重要內容，成都“地票”交易日前因故暫停。據媒體報道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。
　　事實(shí)上，去年很多地方出現農民“被上樓”現象，增減掛鉤中存在的問(wèn)題因此受到廣泛關(guān)注，這些問(wèn)題主要包括：少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標，擅自開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴大試點(diǎn)范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規模；有的地方違背農民意愿強拆強建，侵害農民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規范等。
　　接受記者采訪(fǎng)的農業(yè)專(zhuān)家普遍擔憂(yōu)，如果不對城鄉建設用地增減掛鉤進(jìn)行嚴格規范，可能會(huì )危及到糧食安全。西南交通大學(xué)中國西部新農村建設研究中心主任王習明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，通過(guò)增減掛鉤，耕地總量沒(méi)有減少，但原來(lái)的好耕地成為了建設用地，耕地的質(zhì)量下降了。
　　中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田認為，耕地不是一推平就有了生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質(zhì)量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長(cháng)此以往，將影響我國糧食安全。而2010年“中央一號文件”明確提出，要確保復墾耕地質(zhì)量。
　　增減掛鉤過(guò)程中所產(chǎn)生的土地增值收益，也沒(méi)有能夠真正惠及“三農”。鄭風(fēng)田告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照2010年中央一號文件的規定，土地出讓收益優(yōu)先用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農村基礎設施建設，但現實(shí)情況卻是賣(mài)地的錢(qián)用于農業(yè)和農村的很少，農民從土地出讓中獲得的收益不到10%。
　　“以拆除農民住宅、撤并村莊的辦法，來(lái)將農村節約的建設用地用于城鎮，固然解決了城鎮擴張缺地的問(wèn)題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉村和農民�！敝醒朕r村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。
　　通過(guò)對成都和重慶增減掛鉤的調查研究，王習明認為，農民集中居住后，每人每個(gè)月的生活成本至少提高200元�！耙驗橐郧胺壳拔莺罂梢苑N菜，可以打井，可以燒柴，現在蔬菜需要購買(mǎi)，水電氣也全部要錢(qián)，還要交物業(yè)管理費，這是農民很頭疼的問(wèn)題”。

　　對策　專(zhuān)家建議增減掛鉤政策從嚴

　　按照國土資源部的說(shuō)法，增減掛鉤和農村土地整治是利國利民、利鄉利城的好事。實(shí)行城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)以來(lái)，保護土地、保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就是其政策目標之一，另一個(gè)目標是緩解城鎮建設用地緊張壓力。
　　有專(zhuān)家認為，要控制建設用地周轉指標規模，逐年按計劃實(shí)施，避免借農村土地整理過(guò)快擴張城鎮建設用地的規模。在實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中，既要注重耕地的數量，又要強調整理后耕地的質(zhì)量，要加強對整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。
　　作為農業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，鄭風(fēng)田認為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來(lái)進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)，不能因為增減掛鉤就搞城市開(kāi)發(fā)，拿劣地換好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區里就還保留著(zhù)很多農田。
　　政府在加強土地用途管制的同時(shí)，還應該尊重農民的土地流轉主體地位，通過(guò)市場(chǎng)方式而不是行政命令來(lái)配置土地資源。王習明說(shuō)，應該由農民自己選擇，不能一哄而上，在農村居住但不從事農業(yè)生產(chǎn)的可以集中居住，但從事農業(yè)生產(chǎn)的農民集中居住就會(huì )出現問(wèn)題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對土地財政的依賴(lài)，才不會(huì )強迫農民集中居住，強迫農民“上樓”。
　　按照去年底召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，經(jīng)批準開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴格按照有關(guān)規定，堅持局部試點(diǎn)、封閉運行、規范管理，不得擴大試點(diǎn)范圍。農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。對未經(jīng)批準擅自開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開(kāi)展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。
　　專(zhuān)家建議，除了眼下即將開(kāi)始的清理和檢查，還要對增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行整體評估。鄒曉云認為，這種評估既要對必要性、可行性等積極作用進(jìn)行評估，也要對可能存在的社會(huì )風(fēng)險等消極影響進(jìn)行評估。評估應該更側重宏觀(guān)層面(而不是單純就某一個(gè)項目進(jìn)行評估)，涵蓋政策目標實(shí)施效果等內容。