用地之苦
2010年12月底，西安市高新區草堂基地集中開(kāi)工了11個(gè)項目，而兩個(gè)多月前因違規占地被國土部通報批評的比亞迪二廠(chǎng)項目，依然沒(méi)有復工。
西安比亞迪項目正是一些地方發(fā)展沖動(dòng)與違規用地糾結在一起的寫(xiě)照。
比亞迪二廠(chǎng)項目作為西安市招商引資的一號工程，擬擴建20萬(wàn)輛汽車(chē)和發(fā)動(dòng)機項目，已開(kāi)工近一年。該項目共獲批4369.2畝土地，其中耕地3972.05畝，被國土部認定為典型的違規預征，成為去年土地問(wèn)責行動(dòng)的首個(gè)掛牌督辦案件。
本報了解到，比亞迪二廠(chǎng)項目三個(gè)月前就已停工，在建工程部分設施也被清理沒(méi)收。目前西安市仍沒(méi)有找到更好的辦法來(lái)協(xié)調解決此事，在當地官員看來(lái)，該項目還沒(méi)有復工跡象，前景很不樂(lè )觀(guān)。
比亞迪二廠(chǎng)項目停工，僅僅是西安市“建設用地饑渴癥”集中爆發(fā)的一個(gè)縮影。據了解，1997-2010年期間，中央下達給陜西的建設占用耕地規劃指標為84萬(wàn)畝，而截至2004年底，西安就用完了規劃期內的全部建設用地規劃指標，并超指標6.6萬(wàn)畝。
按照西安市發(fā)改委一位官員的說(shuō)法，“十一五”的土地在前兩年已經(jīng)用完，借用“十二五”的土地搞建設，支撐不了西安市經(jīng)濟的快速發(fā)展。
據了解，與西安有著(zhù)同樣想法的地方政府并不在少數。
2010年，作為“十一五”規劃和《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》執行的收官之年，用地沖動(dòng)與用地指標之間的矛盾開(kāi)始凸顯出來(lái)。而2008年“四萬(wàn)億”投資刺激了地方政府投資，更是讓這個(gè)沖突到了一個(gè)新的階段。
夾在中央部委和地方政府之間的地方國土部門(mén)官員，將2010年稱(chēng)為“有史以來(lái)最苦的一年”。但是，地方國土部門(mén)的叫苦并不能阻擋國土資源部對違規用地卓有成效的查處，近三年來(lái)土地違法用地案件總數、面積和占用耕地面積平均下降12%、24%和27%。
差別化供地
每年一度的全國國土資源工作會(huì )議，都會(huì )成為擔著(zhù)壓力的地方國土資源廳局官員的訴苦大會(huì )，1月7日舉行的2010年工作會(huì )議也不例外。
“從事國土工作這么多年來(lái)，去年的壓力是最大的�！敝胁磕呈翉d官員的這番話(huà)，據說(shuō)也讓其他省市國土廳局官員深有感觸。這位官員開(kāi)玩笑稱(chēng)，國土資源局長(cháng)已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò )評比十大高危職位的第一名，“國土部門(mén)太難做了”。
與會(huì )的另一位西部省份國土廳官員則表示，許多地方政府都在喊跨越式發(fā)展，市縣一沖動(dòng)，國土部門(mén)就被動(dòng)，“國土部門(mén)難以滿(mǎn)足土地的跨越式發(fā)展，而且許多國土領(lǐng)域的專(zhuān)項資金說(shuō)挪用就挪用�！�
用另一位與會(huì )官員的話(huà)來(lái)說(shuō)，因為投資周期的影響，“四萬(wàn)億”及其他一些工程投資的用地需求高峰推遲至2010年左右才到來(lái)。盡管?chē)临Y源部2010年擴大了土地督察范圍，使得當年土地違法現象并未失控，但處于地方政府及國土資源部之間的地方國土部門(mén)，壓力卻因此陡增，尤其是最近一輪又一輪的土地違法清查和問(wèn)責約談。
當然，訴苦并不是重點(diǎn)。面對制定中的“十二五”規劃及各級《2006－2020年土地利用規劃綱要》，各種爭取地方用地指標和政策的建議也被地方國土官員頻繁提及，差別化、地方化的用地政策成為主流意見(jiàn)。
新疆國土廳官員認為，西部地區尤其是西北的國有未利用地非常多，比如新疆就有95%的后備土地資源屬?lài)形蠢玫�，都是戈壁沙漠之�?lèi)的�！笆褂眠@些地根本不會(huì )影響到耕地保護，是不是可以放松一下？”
四川省國土廳官員則建議，對四川這樣的新興發(fā)展地區，應該將建設用地指標與該地區實(shí)際發(fā)生的合理固定資產(chǎn)投資總規模和城鎮化率的增量掛鉤，在年終進(jìn)行核算確認使用量，“能不能給一定的彈性指標，比如20%-30%的上下浮動(dòng)比例，作為控制參考�！�
上海市國土局官員也提出，目前耕地保護的方式應該有所調整，從單純地數量保護向質(zhì)量保護轉移，“上海已經(jīng)多年沒(méi)能完成耕地占補平衡任務(wù)，而轄區內的耕地后備資源也幾乎全部耗盡”。
該官員還表示，用地政策應該差別化，比如限制低密度建筑。上海有一個(gè)保護區，周邊有零星地塊可供開(kāi)發(fā)，但不適宜建高層，因為目前政策還是限制低密度項目，因此一直被閑置著(zhù)。
針對各地理由充分的差別化用地指標管理建議，國土資源部有官員表示，將推進(jìn)計劃指標的差別化和精細化管理，通過(guò)改革試點(diǎn)，爭取盡量解決各地的用地矛盾。
用地指標“荒”？
近兩年，寧波等經(jīng)濟發(fā)達地區的不少企業(yè)正在向蘇北和安徽轉移，除了有產(chǎn)業(yè)轉移的因素，寧波當地官員認為，最大的原因是寧波再難以提供有競爭力的土地支持，因為寧波市的十一五規劃建設用地指標早就用完了。
寧波市外貿局的一位官員對記者表示，“他們能提供零地價(jià)，減免6年企業(yè)所得稅等政策，我們根本提供不了�！�
東部地區如此，發(fā)展起步晚的西部地區也開(kāi)始面對用地難題，寧夏自治區的用地指標緊張轉折點(diǎn)也在兩年前�！笆晃濉鄙习攵卧搮^用地不怎么緊張。不過(guò)到了2010年，盡管?chē)临Y源部追加了兩次指標投放，到年底寧夏的地依舊不夠用。
這股用地指標“荒”在2010年達到了最高點(diǎn)，“十一五”的收尾與“十二五”的開(kāi)局是壓力巨大的原因之一，各地不同程度地積累起了土地供需的不平衡。
上世紀80年代以來(lái)，中國已開(kāi)展了兩輪土地利用總體規劃，初步形成了從國家至鄉(鎮)五級規劃體系。目前依然生效的是1997年編制的
《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》。該規劃目前也到了需要重新編制的時(shí)間點(diǎn)。
以西部為例，當地1997年編制的土地利用規劃現在看來(lái)相對保守了。本報了解到，西安市在2003年就把2010年以前的建設預留用地指標全部用完了，由于實(shí)際耕地保有量和基本農田保護面積都已經(jīng)低于規劃確定的目標，現在一用地就不符合規劃了，這給各地落實(shí)項目帶來(lái)困難，只能寄望于盡快評審通過(guò)新一輪土地利用總體規劃大綱。
事實(shí)上，一些地方現行規劃確定的農用地規模均已用完，各類(lèi)建設項目報批用地，很多超出現行規劃范圍，且其中有超過(guò)70%的用地涉及占用基本農田，因此用地報批難度較大。
另一方面，2008年啟動(dòng)的四萬(wàn)億投資計劃更讓這種土地供需加大了壓力。
“項目立了項不等于可以開(kāi)工占地，即便開(kāi)了工，對于大型項目而言，土地的批復也是分階段的�！币晃粐临Y源部官員這樣解釋。結果，矛盾則被逐步累積到了2010年。
盡管用地緊張的局面不減，但有意見(jiàn)也認為，土地指標不夠這樣的說(shuō)法并不準確。東部省份的一位國土系統的官員曾對本報說(shuō)，一些負責招商引資的基層政府太急：一是提前透支今后幾年的指標，顯得用地節奏越來(lái)越緊；二是條線(xiàn)政府(包括土儲、環(huán)保、規劃、城建等部門(mén))把關(guān)的供地程序時(shí)間太長(cháng)。
國土資源部官員曾批評有的地方政府規劃和計劃管理手段比較落后�！澳命c(diǎn)土地指標就撒胡椒面，搞人人有份，都給照顧。這樣用地指標不就變成粗放管理了嗎？”正因為如此，國土資源部2010年對有些地方就沒(méi)給指標，國土資源部主張先拿項目出來(lái)，土地指標跟著(zhù)項目走，有項目才可能批指標。
土地供需
當然，在一些地方認為土地不夠用的背景下，全國也有一些地區出現項目用地征而未用的現象。
據了解，僅僅在房地產(chǎn)領(lǐng)域，國土資源部在2010年3月到7月進(jìn)行的一次房地產(chǎn)專(zhuān)項整治中，便在全國范圍內清理出閑置土地2851宗，共涉及16.95萬(wàn)畝土地。
但一些地方政府的官員認為必須考慮到工程期的影響�！皷|北的工程期能跟海南一樣嗎？”一位遼寧國土系統的官員解釋道，由于嚴寒等等原因，東北的工程施工期一年一般也就八個(gè)月，如果遇到一些項目審批滯后等原因，很可能導致項目長(cháng)達半年乃至一年以上的“征而未用”。該官員建議，部里對“征而未用”的處理也要區別對待。
事實(shí)上，一些目前已經(jīng)消耗完“十一五”規劃用地指標的地方，寄希望于“十二五”的到來(lái)改變困境。但“十二五”規劃的制定肯定要防范蜂擁用地的狀況。
國土資源部部長(cháng)徐紹史日前表示：“中央要求在‘十二五’開(kāi)局之年要防止盲目鋪攤子、上項目，但各地加快發(fā)展勢頭強勁，用地需求將明顯增加，土地供需矛盾十分突出�！�
其實(shí)，圍繞著(zhù)“十二五”規劃及《2006－2020年土地利用規劃》的編制，地方政府已經(jīng)對用地指標產(chǎn)生了新一輪的渴求。
上海浦東新區一位官員稱(chēng)，到2020年，浦東的規劃建設區按12年算每年可用的土地是11.3平方公里，但在新區2009年就使用了14平方公里，超出平均可用面積約3平方公里。
而“十二五”期間海南要上的建設項目所需要的新增建設用地量將達44萬(wàn)畝，根據土地利用總體規劃，今后海南可用的全部建設用地總指標只有65萬(wàn)畝。
國土資源部一位官員表示，將繼續推進(jìn)審批制度改革的內容，并計劃選擇部分報國務(wù)院批準用地的城市開(kāi)展試點(diǎn)，繼續改進(jìn)單獨選址建設項目用地審批。除了具體措施之外，國土資源部部長(cháng)徐紹史在全國國土資源工作會(huì )議上再次強調，在耕地保護方面將“堅守紅線(xiàn)、毫不動(dòng)搖”。