預算審批是各級人大的權力和職責,要使這種權力在實(shí)際過(guò)程中真正發(fā)揮作用不僅需要在法律上確定審批權的歸屬，而且還需要各種具體的法律保障。例如，獲得預算信息權力，人力、物力和審查時(shí)間的保證，明確審批的范圍等等。這些因素都會(huì )對人大的預算審批權產(chǎn)生影響，本提案近就人大預算審批的權力范圍提出對《預算法》的修改意見(jiàn)和建議。
　　預算審批是對公共資金的使用額度和用途做出法律上的規定，審批權大小取決于審批的范圍和具體性程度，取決于法律規定的報送審批的預算編制要求。最為有限的審批僅針對預算收支總額，政府年度收支總額需立法部門(mén)批準，而將這一總額用于什么用途則由政府行政部門(mén)決定。審批權通常會(huì )涉及到資金使用用途，權力的大小體現在對用途審批的具體性程度上。
　　現行《預算法》對于行政部門(mén)送報人大審批的預算草案沒(méi)有提出明確的編制標準，從而使得立法部門(mén)的審查范圍變得模糊不清，而實(shí)際結果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統的大分類(lèi)數額，人大對這些資金具體使用實(shí)際上已經(jīng)失去審批權。
　　對于這個(gè)問(wèn)題，由全國人大預算工委和財政部負責起草的《預算法》修改稿新增了如下條款：“報送各級人民代表大會(huì )審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項”。雖然與現行《預算法》相比，《修改稿》做了一些改進(jìn)，但仍存在以下問(wèn)題：
　　首先，《修改稿》沒(méi)有明確條款中所說(shuō)的“款”和“項”究竟是何種分類(lèi)。我國的預算支出科目分為功能分類(lèi)和經(jīng)濟分類(lèi)兩種。是按經(jīng)濟分類(lèi)編制到“款”、“項”（目前我國這一分類(lèi)最多到“款”）？還是按功能分類(lèi)編制到“款”、“項”？還是兩種分類(lèi)都要編制的“款”、“項”？條款中沒(méi)有明確。
　　其次，《修改稿》規定“編列到項”的只是“重點(diǎn)支出”，這意味著(zhù)大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點(diǎn)支出”呢？條文中沒(méi)有規定，因此不具有法律約束性，是否是重點(diǎn)就只能由政府行政部門(mén)來(lái)決定了，人大的審批的實(shí)際范圍取決于政府行政部門(mén)。
　　最為關(guān)鍵的是編制到“款”和“項”是否能保證人大進(jìn)行有效的審批。以教育支出這個(gè)“類(lèi)”為例，下設教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育等十四個(gè)“款”。在“款”這個(gè)層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息。對于“教育管理事務(wù)”所展示的一個(gè)金額，人大是否能判斷這個(gè)支出是否合理？顯然不能，需要看“教育管理事務(wù)”支出的具體情況。編制到“款”意味著(zhù)行政部門(mén)提交審批的預算草案只提供“教育管理事務(wù)”的總數，更具體的信息不予提供，同時(shí)也意味著(zhù)人大的權力只到?jīng)Q定這個(gè)總數為限，這個(gè)總數的具體使用不屬于人大審批的權限范圍。如果編制到“項”，以教育支出“類(lèi)”中的教育管理事務(wù)這一“款”為例，下設行政運行、一般行政管理事務(wù)、機關(guān)服務(wù)、其他教育管理事務(wù)支出四個(gè)項級科目。教育管理事務(wù)支出是否得當，僅憑這四個(gè)籠統數字顯然還是無(wú)法做出審慎的判斷，必須審查每一“項”所包含的具體內容，而編制到“項”則意味著(zhù)人大無(wú)權這樣做。
　　這就是說(shuō)，《修改稿》規定的“報送各級人民代表大會(huì )審查的本級政府預算草案，一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項”不能保證人大有效地行使預算審批權，而且還用法律的形式限制了人大的審批權。根據這一規定，人大不僅不可能在預算審查過(guò)程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績(jì)工程、形象工程和奢侈浪費的“三公消費”識別出來(lái)，而且也無(wú)權削減或者取消這類(lèi)支出。
　　為了保證人大的審批權有效行使，我建議《預算法》的相關(guān)條款應做如下規定：各級政府編制和提交各級人民代表大會(huì )審批的預算草案，包括本級政府預算、本級政府所屬的部門(mén)預算和單位預算，收入編制到目，支出按功能分類(lèi)編制到目，按經(jīng)濟分類(lèi)編制到款，項目支出必須按項目分列并編報項目預算。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門(mén)2010年3月15日印發(fā)的文本。