預算執行過(guò)程中哪些變動(dòng)需要人大的批準，哪些可由行政部門(mén)酌情自主改變，這是預算執行過(guò)程中法律上的關(guān)鍵問(wèn)題�！邦A算調整”這一概念之所以重要，就是因為它劃定了權限。如果屬于“預算調整”，變更就需要經(jīng)過(guò)人大審批，如果不屬于“預算調整”，就可以由行政部門(mén)自行決定。
　　現行《預算法》給“預算調整”下了一個(gè)非常狹窄的定義： “預算調整是指經(jīng)全國人民代表大會(huì )批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會(huì )批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準的預算中舉借債務(wù)的數額增加的部分變更”。這就是說(shuō)，只有一級預算總的收支差額發(fā)生了變動(dòng)才屬于預算調整，除此之外的其他變動(dòng)都不屬于預算調整。這一規定將行政部門(mén)自主調整預算的權力擴大到了極限，同時(shí)幾乎使得人大審批通過(guò)的預算失去了任何法律約束力。
　　《修改稿》對“預算調整”的定義有所拓寬�！缎薷母濉返诹�十七條規定，“預算調整是指經(jīng)全國人民代表大會(huì )批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會(huì )批準的本級預算，在執行中出現下列情況之一的預算變更：（一）由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會(huì )批準的收支平衡的預算出現赤字，或者使本級人民代表大會(huì )批準的預算中舉借債務(wù)數額增加的；（二）由于收入比預算增加需要增加本級預算總支出的；（三）由于收入比預算減少需要減少本級預算總支出的；（四）需要調整預算安排的農業(yè)、教育、科技、文化、衛生、就業(yè)、社會(huì )保障等重點(diǎn)支出的”。概括地說(shuō)就是總收支差額的改變、總收支規模的改變以及某些大類(lèi)支出數額的改變都屬于預算調整。
　　《修改稿》的規定意味著(zhù)人大批準的預算收支總額只要不涉及條款中所列舉類(lèi)別的支出額的變動(dòng)，其他支出各“類(lèi)”之間、所有類(lèi)別的各“款”之間以及“款”以下各預算支出科目之間的流用可由政府行政部門(mén)自行決定，無(wú)需經(jīng)過(guò)人大審批。雖然這一規定比起現行的《預算法》對行政部門(mén)的權力有所限制，但是留下的自主調整空間仍然過(guò)大。這樣的規定會(huì )使人大批準的預算在很大程度上可以由行政部門(mén)任意變更，從而改變預算過(guò)程中人大與政府之間的權責關(guān)系。建議《預算法》規定政府本級預算的各個(gè)預算級次變動(dòng)幅度超過(guò)5%都屬于預算調整，需經(jīng)同級人大審批方可執行。
　　《修改稿》對特殊情況下的預算調整做了這樣的規定：“在預算執行中，由于發(fā)生特大自然災害、突發(fā)公共事件和重大政策調整，必須及時(shí)增加預算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預算調整方案”。也就是說(shuō)這些調整可以先斬后奏。不可預見(jiàn)的特大自然災害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，但事件的發(fā)生并不必然需要調整預算，可以使用預備費。只有在預備費已使用完的情況下，調整預算才是必要的。這種情況先支出后報批還是合理的。由于“重大政策調整”而需要增加預算支出不應在這種允許先斬后奏的情況之列。首先，什么是“重大政策調整”法律上沒(méi)有規定，如果行政部門(mén)認為是就是，就會(huì )失去法律規定性。其次，正因為是“重大政策調整”，所以更有必要經(jīng)過(guò)人大的審批程序，只有那些“非重大”的事項才可以考慮由行政部門(mén)自主決定，事后報批。
　　《修改稿》還規定了不屬于預算調整的情況：“在預算執行中，各級政府用預備費安排的支出、依照法律和行政法規規定應當增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉移支付而引起的預算收支變化，不屬于預算調整”。預備費安排的支出以及法定支出不屬于預算調整是能夠理解的，但“因上級政府增加稅收返還和轉移支付而引起的預算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉移支付有兩種，一種是沒(méi)有規定具體用途的一般轉移支付，這種支出沒(méi)有理由不通過(guò)人大來(lái)決定其用途。另一種是定項的轉移支付，如果該項支出需要地方予以配套，地方配套資金的使用需通過(guò)人大審批。只有在上級的轉移支付是定項的，而且不需本級財政資金配套，這種支出才可不必經(jīng)過(guò)本級預算的審批，由此而增加的支出可以不作為預算調整。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門(mén)2010年3月15日印發(fā)的文本。