成都寬巷子。資料照片

    一項源于七年前的改革，在改變一座城市和一片鄉村的同時(shí)，越來(lái)越深刻地影響著(zhù)中國更廣闊的地區。
　　自2003年起，特別是被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來(lái)，四川省成都市堅持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為引領(lǐng)，通過(guò)全面、系統、深入的改革實(shí)踐，探索解決“三農”問(wèn)題的治本之策，在構建城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局、推動(dòng)發(fā)展方式根本轉變上取得了重要進(jìn)展，初步形成了城鄉同發(fā)展共繁榮、城鄉群眾共創(chuàng )共享改革發(fā)展成果的城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化發(fā)展新格局。

　　一條城鄉協(xié)調發(fā)展的新型城市化路徑

　　成都是典型的大城市帶大農村，解決“三農”難題要靠城市帶動(dòng)，加快城鎮化進(jìn)程是首要任務(wù)。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國城市化進(jìn)程以前所未有的速度推進(jìn)，“十一五”末，中國城鎮化率已經(jīng)達到47.5%，但有的城市自身發(fā)展水平并不高，存在城鄉脫節的片面城鎮化和缺乏規劃的無(wú)序城鎮化現象，資源浪費和環(huán)境破壞現象嚴重。
　　克服傳統城鎮化發(fā)展弊端，完善城市化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮化的質(zhì)量和水平，真正走出一條以城帶鄉、以工促農的新型城鎮化道路，是成都改革必須破解的首要難題。
　　基于這樣的思路，從2003年開(kāi)始，成都逐步探索走出了一條以科學(xué)規劃為引領(lǐng)，以“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”為核心，城鄉一體、協(xié)調發(fā)展的新型城鎮化路徑。
　　成都的主要做法是：
　　推動(dòng)工業(yè)向集中發(fā)展區集中。按照“一區一主業(yè)”的定位和工業(yè)集群發(fā)展規律，成都市優(yōu)化工業(yè)布局，將全市分散的116個(gè)開(kāi)發(fā)區整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區，并在此基礎上進(jìn)一步規劃建設了13個(gè)戰略性產(chǎn)業(yè)功能區和一批區(市)縣產(chǎn)業(yè)功能區。避免重走東部地區曾經(jīng)“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”老路。2009年，全市工業(yè)集中度達到了70%，規模以上工業(yè)增加值同比增長(cháng)21%，單位能耗和主要污染物排放均下降20%。
　　引導農民向城鎮和農村新型社區集中。為順應城鎮化梯度推進(jìn)的趨勢，一面努力推動(dòng)中心城區和縣城加快發(fā)展，一面大力實(shí)施重點(diǎn)鎮優(yōu)先發(fā)展戰略，選擇了一批有條件的區域中心鎮，通過(guò)政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉變?yōu)楝F代小城市，產(chǎn)業(yè)水平持續提升，人口吸納能力顯著(zhù)增強；同時(shí)，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務(wù)配套。7年多來(lái)，上百萬(wàn)農民有序進(jìn)入城鎮、農村新型社區和二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現了生產(chǎn)生活方式的根本轉變，同時(shí)也為土地規模經(jīng)營(yíng)創(chuàng )造了條件。
　　推進(jìn)土地向適度規模經(jīng)營(yíng)集中。人均耕地不足0.6畝的事實(shí)，極大地制約了當地農民增收，也是成都改革中不可回避的現實(shí)矛盾。為此，成都按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進(jìn)土地向農業(yè)龍頭企業(yè)、農村集體經(jīng)營(yíng)組織、農民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟組織和種植大戶(hù)集中，全市1/3的耕地已實(shí)現規�；�經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)67%的農戶(hù)實(shí)現農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、生豬、蔬菜、水果等十大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)質(zhì)糧油等十大特色農業(yè)，現代農業(yè)呈現快速發(fā)展的良好局面。
　　“三個(gè)集中”有效推進(jìn)了新型工業(yè)化、新型城鎮化、農業(yè)現代化“三化”聯(lián)動(dòng)。工業(yè)向集中發(fā)展區集中，走集約、集群發(fā)展道路，帶動(dòng)城鎮和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農村富余勞動(dòng)力的轉移創(chuàng )造條件；農民向城鎮集中，聚集人氣和創(chuàng )造商機，也為土地規模經(jīng)營(yíng)創(chuàng )造條件；土地向規模經(jīng)營(yíng)集中，進(jìn)一步轉變農業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)現代農業(yè)發(fā)展——每一個(gè)“集中”，都意味著(zhù)對農民權利的釋放；每一個(gè)“聯(lián)動(dòng)”，都是農民權利的“聯(lián)動(dòng)”。
　　規劃是科學(xué)發(fā)展和依法行政的基礎。在實(shí)踐過(guò)程中，成都以“三個(gè)集中”為基本原則和方法，率先在全國實(shí)施“城市規劃”向“城鄉規劃”轉變，改變了“規劃不下鄉”的傳統，在全國率先將規劃延伸至鄉、村一級，變傳統的城市規劃為城鄉規劃。在此基礎上又制定了“全域成都”規劃，在1.24萬(wàn)平方公里市域范圍內，統籌規劃中心城區、中小城市、城鎮和農村新型社區合理分布的城鎮體系，同步推進(jìn)城市和農村的現代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉、多規協(xié)調，編制、審批、監督“三分離”的新型規劃管理體制。
　　2009年底，成都確立了城市發(fā)展的遠景規劃，放眼未來(lái)30年，努力建設體現“自然之美、城鄉一體、社會(huì )公正”核心理念的世界現代田園城市。
　　以科學(xué)規劃為基礎，成都探索建立了一套新型城鎮化的推進(jìn)機制：在嚴格保護耕地的基礎上，以市場(chǎng)化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點(diǎn)的城鄉資源要素管理分配機制，統籌解決好了耕地保護的“動(dòng)力”、城市發(fā)展的“空間”和農村發(fā)展的“資金”三大難題。
　　為保護好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力，成都堅持嚴格的規劃和土地用途管制，并在全國率先建立耕地保護基金，以市縣兩級的土地增值收益為主要來(lái)源，每年籌資28億元，按每畝300-400元的標準為承擔耕地保護責任的農民購買(mǎi)社保提供補貼，惠及全市170多萬(wàn)農戶(hù)。這一舉措完善了耕地發(fā)展權的補償機制，使農民保護耕地的內在動(dòng)力被激發(fā)出來(lái)，不但有利于提高耕地保護利用水平，也促進(jìn)了社會(huì )公平。
　　通過(guò)這一系列理念和措施，成都真正將農村、農業(yè)、農民從規劃、建設和管理上融入城鎮化的進(jìn)程。不但促進(jìn)了城鄉同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節約和環(huán)境友好，從而較好地避免了傳統城鎮化的弊端，使成都初步展現出現代城市與現代農村和諧相融、歷史文化與現代文明交相輝映的新型城鄉形態(tài)。

　　建立城鄉基本公共服務(wù)均衡配置的體制

　　城鄉一體化，除了從“硬件”和“物理形態(tài)”上統一規劃，更要從“軟件”和“化學(xué)融合”上打破城鄉二元結構分割的體制機制。
　　長(cháng)期的二元體制分割，使城和鄉在公共服務(wù)供給上長(cháng)期不平等，造成了城鄉居民之間過(guò)大的“福利差距”。為從根本上解決這一問(wèn)題，成都從城鄉“規劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)體制、基礎設施、公共服務(wù)、管理體制”等方面入手，率先建立城鄉一體的公共服務(wù)均衡配置體制。
　　由于自然條件和歷史傳統，成都地區農民居住相對分散，基礎設施和公共服務(wù)“下鄉”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過(guò)合理規劃，實(shí)施鄉鎮區劃調整，撤并了30%的鄉鎮、47%的行政村，引導農民相對集中居住，在此基礎上推動(dòng)交通、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡(luò )等基礎設施城鄉聯(lián)網(wǎng)，配套實(shí)施了410所農村中小學(xué)、223個(gè)鄉鎮衛生院、2396個(gè)村衛生站的標準化建設，基本實(shí)現了城鄉教育、衛生服務(wù)一體化。
　　與此同時(shí)，成都市著(zhù)眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉界限，成都探索實(shí)施了城鄉貫通的“大部制”改革，對市政公用、交通、財政等30多個(gè)部門(mén)，實(shí)行“大部制”改革；公共政策、公共財政、公共設施全面向農村覆蓋。比如，市房管局在職能調整后變更為市城鄉房產(chǎn)管理局，既負責城市房產(chǎn)管理，也負責農房管理，實(shí)現了城鄉房屋同證同權統一管理。
　　建立城鄉一體的社會(huì )保障體系，是公共服務(wù)體制改革最為艱難的環(huán)節。在2003年以來(lái)全市農村逐步普及新型農村合作醫療和農民養老保險的基礎上，2008年，成都頒布實(shí)施《城鄉居民基本醫療保險暫行辦法》，實(shí)現全市城鄉居民基本醫療保險政策統一、待遇一致；2010年，頒布實(shí)施《成都市城鄉居民養老保險試行辦法》，建立城鄉一體的居民養老保險制度，實(shí)現了城鄉社會(huì )保障制度全面并軌。同時(shí)，成都將農村勞動(dòng)者按常住地納入城鄉一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉困難群體的就業(yè)援助體系，實(shí)現了城鄉勞動(dòng)力市場(chǎng)的統一。2011年4月1日，成都市行政區域內在職勞動(dòng)者基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等5大社會(huì )保險將實(shí)現城鄉同等待遇，全面消除了城鄉居民養老保險制度“碎片化”現象。社會(huì )保障學(xué)家、中國人民大學(xué)教授鄭功成認為這一改革成果“具有示范意義和在全國推廣的重大價(jià)值”。

　　還權賦能扎實(shí)推進(jìn)農村產(chǎn)權制度改革

　　統籌城鄉改革發(fā)展，重點(diǎn)在農村，難點(diǎn)在農村，基礎也在農村。
　　市場(chǎng)體制的二元分割，加之大量農村富余人口必須向城鎮和二三產(chǎn)業(yè)轉移的新形勢下，由于財產(chǎn)權利的不清晰不完整，農民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，卻難以轉化為發(fā)展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地。
　　“不解決好產(chǎn)權問(wèn)題，就激活不了農村發(fā)展的活力和動(dòng)力，就形成不了城鄉一體化發(fā)展的新格局�！边@是成都上下一致的共識。要從根本上解決好“三農”問(wèn)題，必須讓農民享有與城市居民同等的發(fā)展權利和發(fā)展機會(huì )。
　　為解決這一關(guān)鍵性難題，成都市委2008年初出臺《關(guān)于加強耕地保護進(jìn)一步改善完善農村土地和房屋產(chǎn)權制度的意見(jiàn)(試行)》，啟動(dòng)以“還權賦能”為核心的農村產(chǎn)權制度改革，目標是建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產(chǎn)權制度。
　　都江堰市柳街鎮鶴鳴村作為全市農村產(chǎn)權制度改革首個(gè)試點(diǎn)村，率先開(kāi)始為農村土地、房屋確權頒證。一開(kāi)始，各級干部疑慮重重：這項工作事關(guān)每家每戶(hù)的切身利益，直接觸及農村土地上長(cháng)久以來(lái)因缺乏合理產(chǎn)權安排而積累的各類(lèi)矛盾。能不能順利推進(jìn)？最初的疑慮很快被打消。
　　鶴鳴村的村民在黨支部引導下組成了村民議事會(huì )，自主協(xié)調解決了確權過(guò)程中的各種矛盾。而面對確權需要統計的大量數據(90多個(gè)類(lèi)別，戶(hù)均200余項)和復雜的實(shí)地勘測工作，干部和村民們一起想出了一個(gè)簡(jiǎn)便易行的辦法：將每戶(hù)土地挨次排列繪制在一起，入戶(hù)調查時(shí)帶著(zhù)圖現場(chǎng)測量核準，就在圖上直接標明土地面積、類(lèi)型、權屬等基本情況，出現矛盾，則由議事會(huì )協(xié)調解決，達成一致后，再由農戶(hù)簽名捺指印確認，從而形成了一張一目了然又清晰準確的“魚(yú)鱗圖”。用這個(gè)辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數長(cháng)年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。
　　村民議事和“魚(yú)鱗圖”這兩項創(chuàng )造，彰顯了農民的智慧和能力：只要農民有積極性，不管看起來(lái)多么復雜的問(wèn)題，都能由他們自主解決好。村民議事機制很快在全市得到推廣，成為成都農村新型基層治理機制建設的有機組成部分；“魚(yú)鱗圖”經(jīng)過(guò)完善和提升，也成為成都農村產(chǎn)權制度改革中普遍應用的技術(shù)手段，并為實(shí)現城鄉群眾財產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎。
　　兩年多來(lái)，成都堅持在農村產(chǎn)權制度改革中確“實(shí)”權、頒“鐵”證，嚴格要求確權以實(shí)測面積為基礎，切實(shí)做到實(shí)測與臺賬、權證、耕地保護合同記載及耕�；�金發(fā)放面積“五個(gè)一致”，系統厘清土地、房屋財產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)過(guò)大量艱苦細致的工作，目前，全市2661個(gè)村，35857個(gè)組集體經(jīng)濟組織、212萬(wàn)戶(hù)農戶(hù)、485萬(wàn)宗農民承包地、宅基地、房屋等農村產(chǎn)權的確權、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著(zhù)成都歷史上第一次全面、真實(shí)地摸清了農村的“家底”。
　　長(cháng)期研究“三農”問(wèn)題的社會(huì )學(xué)家陸學(xué)藝由衷地感慨：“成都做了一件了不起的事情”。
　　確權頒證過(guò)程中，新的探索也在萌動(dòng)。以雙流縣興隆鎮瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協(xié)商的基礎上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權和宅基地使用權“長(cháng)久不變”的探索，為進(jìn)一步穩定農村經(jīng)濟社會(huì )關(guān)系、深化農村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗。
　　在5?12災后重建中，農村產(chǎn)權制度改革的成果在此時(shí)發(fā)揮出重要的作用。依據國家災后重建政策，都江堰等地的受災農戶(hù)拿出建房節約的部分宅基地的使用權引入社會(huì )資金實(shí)施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長(cháng)遠發(fā)展和持續增收奠定了基礎。災區不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權頒證基礎上，利用土地綜合整治政策，引導農戶(hù)按規劃集中建房居住，通過(guò)將節余的集體建設用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。
　　農村產(chǎn)權制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農村資產(chǎn)，廣大農村煥發(fā)出蓬勃生機。從成都的實(shí)踐中不難看出，按照十七屆三中全會(huì )《決定》精神，落實(shí)好農民的財產(chǎn)權利，不但為實(shí)現生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)奠定了基礎，有利于將擴大內需、轉變發(fā)展方式落到實(shí)處，更重要的是，農民從此能夠充分借助自身的力量實(shí)現生產(chǎn)生活方式的根本轉變。
　　農村產(chǎn)權制度改革中的大量復雜問(wèn)題如何處理？村級公共服務(wù)改革中的每年20萬(wàn)元怎么花？成都以此為契機和突破口，深化基層民主政治建設，按照“充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益”的原則，采取“有錢(qián)辦事”與“民主議事”有機結合的方式，探索構建新型村級治理機制，由群眾民主決定基層事務(wù)。
　　按照“三分離、兩完善、一改進(jìn)”的思路(村級決策權與執行權分離、社會(huì )職能與經(jīng)濟職能分離、政府職能與自治職能分離和完善農村公共服務(wù)體系、完善集體經(jīng)濟組織運行機制，改進(jìn)農村黨組織領(lǐng)導方式)。從2008年開(kāi)始，在所有村和涉農社區由農民直選成立“議事會(huì )”，構建起了黨組織領(lǐng)導、議事會(huì )決策、村委會(huì )執行、其它經(jīng)濟社會(huì )組織廣泛參與的新型村級治理機制。村級公共服務(wù)和社會(huì )管理20萬(wàn)元/年的專(zhuān)項資金使用完全由村民民主議定、民主決策、民主監督。
　　“代民做主”向“群眾自主”的轉變，使基層大量深層次矛盾、歷史遺留問(wèn)題得以妥善解決，有效調動(dòng)了群眾改革積極性，推動(dòng)了改革，強化了基層政權。