審計署近日發(fā)布審計結果公告顯示，京滬高鐵建設中存在招投標不合規、資金和財務(wù)管理不嚴格、執行制度不到位等問(wèn)題，其中，招投標違規涉及資金高達49.36億元。
接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，京滬高鐵招投標暴露出的問(wèn)題值得深思，權力制衡機制缺失、監管機構的設置不合理、法律制度不夠健全、對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲等都是導致近年來(lái)工程招投標腐敗案件頻發(fā)的重要原因，因此，應從多方面著(zhù)手完善現有體制。
京滬高鐵工程招投標違規
根據審計結果公告，南京大勝關(guān)長(cháng)江大橋工程土建及監理1標、京滬高鐵咨詢(xún)業(yè)務(wù)、南京南站應急工程土建及監理1標的招標時(shí)間分別為2006年7月、2007年12月、2008年12月，但中鐵大橋局、中鐵十三局、鐵科院(北京)工程咨詢(xún)有限公司等中標單位在此前的2006年3月、2006年2月、2008年3月就已分別進(jìn)場(chǎng)開(kāi)始工作，涉及合同金額44.46億元。
此外，2009年6月，鐵道部工程設計鑒定中心發(fā)布準入鐵路客站裝修裝飾和幕墻工程施工企業(yè)名錄后，京滬公司在曲阜東、常州北等站房工程招標中與名錄內中鐵建工集團有限公司、中鐵建設集團有限公司2家企業(yè)簽訂站房裝修裝飾工程合同6份，排斥了潛在投標人，涉及金額4.9億元。
審計指出上述問(wèn)題后，京滬公司表示將進(jìn)一步完善相關(guān)管理制度，在今后的招投標工作中嚴格做到依法合規；同時(shí)，鐵道部將進(jìn)一步開(kāi)放鐵路建設市場(chǎng)，建立信用評價(jià)動(dòng)態(tài)管理制度，鼓勵更多企業(yè)參與鐵路建設。
“從披露的問(wèn)題來(lái)看，合同金額44.46億元的項目雖然是通過(guò)‘招標采購’的方式進(jìn)行的，但實(shí)際上都屬于‘陰陽(yáng)合同’或稱(chēng)‘黑白合同’，表面上是公開(kāi)招標采購達成的，而實(shí)際上則是通過(guò)暗箱操作的方式進(jìn)行的�！北本┻|海律師事務(wù)所主任、高級律師谷遼海接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)時(shí)分析說(shuō)，因為在采購人還沒(méi)有開(kāi)始招標采購之前，采購部門(mén)已經(jīng)有了感興趣的施工單位(即“中標供應商”)進(jìn)場(chǎng)開(kāi)始工作。
谷遼海表示，在所有投標供應商參與之前，采購部門(mén)(“建設單位”)與“中標供應商”實(shí)際上私下里均已經(jīng)達成了“合作協(xié)議”(“黑合同”)，而通過(guò)招標采購方式所達的“中標合同”(“白合同”)，僅僅只是為了欺騙所有參與供應商和政府相關(guān)部門(mén)�；诖�，所謂的中標供應商中鐵大橋局、中鐵十三局等單位，實(shí)際上并非通過(guò)公平公正、公開(kāi)透明的方式勝出的。名義上的“公開(kāi)招標”，其實(shí)質(zhì)就是規避法律的行為。
谷遼海進(jìn)一步分析說(shuō)，由于雙方的合同不是通過(guò)競爭的方式達成的，合同金額不是在公平競爭的環(huán)境下形成的，沒(méi)有真實(shí)、客觀(guān)地接近市場(chǎng)價(jià)格�；诖�，所涉及的合同金額44.46億元，根據行業(yè)潛規則，肯定有一些公共資金被利益關(guān)聯(lián)方侵吞了。
涉嫌構成串通投標罪
中銀律師事務(wù)所主任、中國招投標協(xié)會(huì )理事趙曾海認為，京滬高鐵工程“提前進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工”、所涉金額高達近50億元，這是一個(gè)令人觸目驚心的數字。根據我國法律規定，這種行為已經(jīng)涉嫌構成串通投標罪。
《刑法》第223條規定，串通投標罪是指投標者相互串通投標報價(jià)，損害招標人或者其他投標人利益，或者投標者與招標者串通投標，損害國家、集體、公民的合法權益，情節嚴重的行為。對于串通投標罪的認定標準，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件追訴標準的規定》第68條規定：投標人相互串通投標報價(jià)，或者投標人與招標人串通投標，涉嫌下列情形之一的，應予追訴：損害招標人、投標人或者國家、集體、公民的合法利益，造成的直接經(jīng)濟損失數額在五十萬(wàn)元以上的；對其他投標人、招標人等投標活動(dòng)的參加人采取威脅、欺騙等非法手段的；雖未達到上述數額標準，但因串通投標，受過(guò)行政處罰二次以上，又串通投標的。
“可見(jiàn)，京滬高鐵建設過(guò)程中出現的‘提前進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工’和‘串標排斥潛在投標人’的行為完全符合串通投標罪的法定構成要件�！壁w曾海說(shuō)。
至于對本事件中違規方的處罰，《招標投標法》第63條規定：“對招標投標活動(dòng)依法負有行政監督職責的國家機關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，依法給予行政處分�！币虼�，行政機關(guān)應當依法對本案中負有直接責任的國家機關(guān)人員給予行政處分，情節嚴重的應當移交司法機關(guān)處理；若構成犯罪，法院可以依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，對于構成違規投標人也可判處罰金。
不過(guò)，谷遼海認為，我國現行立法對串標方面的犯罪還沒(méi)有引起足夠的重視，而實(shí)踐中對直接負責的主管人員和其他直接責任人員真正被追究刑事責任并不多見(jiàn)。
趙曾海提醒，工程招投標領(lǐng)域問(wèn)題的出現不僅給國家和人民利益造成了巨大損失，也嚴重影響到政府部門(mén)的社會(huì )公信力，并對公平競爭的市場(chǎng)秩序造成嚴重干擾�？梢哉f(shuō)，在目前的建設工程中，通過(guò)變相操作從項目資金中分肥似乎已經(jīng)成為常態(tài)，招標程序變成權力尋租的一塊遮羞布，這種現象帶來(lái)的負面影響不容忽視。
需多管齊下完善現有體制
專(zhuān)家普遍認為，京滬高鐵招投標暴露出的問(wèn)題值得深思。中國社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟法研究室金善明博士認為，應對工程招投標“加強監督，使決策和執行過(guò)程公開(kāi)透明，而不只是事后的曝光和批評�！�
而在趙曾�？磥�(lái)，近來(lái)工程招投標事件頻發(fā)的主要原因包括權力制衡機制缺失、監管機構的設置不合理、法律制度不夠健全、對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲等。
“目前，在招投標市場(chǎng)中，一些行業(yè)和部門(mén)既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時(shí)又是部分投標人的領(lǐng)導者，招標工作的仲裁者，集決策、執行與監督權力于一體，極易在市場(chǎng)經(jīng)濟中引發(fā)權錢(qián)交易的腐敗行為�！壁w曾海告訴《經(jīng)濟參考報》記者。
趙曾海表示，在監管方面，目前對招投標領(lǐng)域的行政監管模式仍按照行業(yè)屬性由各系統的行政主管部門(mén)分頭監管。這種模式缺少一個(gè)統一、權威的管理監督機構，招標采購主體與執法監督主體混同。
不僅如此，法律制度也不夠健全�！吧婕肮こ探ㄔO領(lǐng)域的現行法律法規存在‘三多三少’的問(wèn)題，即原則規定多、具體細則少，禁止規定多、配套罰則少，部門(mén)規定多、適用規范少�！壁w曾海說(shuō)，有些制度設計過(guò)于粗疏，故而出現漏洞，有空可鉆；有些制度本身嚴密，可惜缺乏配套制度。
“我國目前鐵路系統的政府采購，基本上還沒(méi)有納入《政府采購法》的管轄體系。在《招標投標法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下，對于同樣使用公共資金進(jìn)行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會(huì )無(wú)所適從�！惫冗|海說(shuō)，比如采購信息披露、供應商資格審查、采購監管程序、權利救濟途徑等方面，適用不同法律，通常會(huì )得出不同的結果。在兩部法律存在諸多盲點(diǎn)的情況下，往往給暗箱操作的部門(mén)和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間�，F行《招標投標法》所建立的招標采購機制，所存在的最大問(wèn)題是沒(méi)有建立起統一、有效、獨立的第三監督體系，也沒(méi)有形成有效的供應商權利救濟機制。
此外，趙曾海認為，對違法行為的懲罰力度不夠嚴厲。串通投標行為違法成本低，高利潤回報與串通投標違規低成本之間有較大的反差，導致許多單位和個(gè)人鋌而走險。
在他看來(lái)，為了更好地防范和應對上述問(wèn)題，必須從多方面著(zhù)手完善現有體制。首先，應在管理體制上建立權力的制衡機制。通過(guò)大膽改革創(chuàng )新，將招投標行政監督管理職責賦予一個(gè)沒(méi)有部門(mén)和行業(yè)利益，具有相對獨立性、權威性的專(zhuān)門(mén)監督機構，建立創(chuàng )新型的招投標市場(chǎng)綜合監管體系，從源頭上構筑預防腐敗的有效機制。另外，應解決招投標交易活動(dòng)中的信息不對稱(chēng)問(wèn)題，建立完善的招投標信息公開(kāi)披露制度，嚴格信息公開(kāi)程序、內容、范圍及時(shí)限，確保招投標各環(huán)節信息公開(kāi)透明；建立統一的招投標管理制度，制定統一的運作規則，消除容易滋生腐敗的關(guān)節點(diǎn)。此外，還應提高招投標腐敗的成本和風(fēng)險并加強社會(huì )監督，可參照重大項目審計模式，委托社會(huì )專(zhuān)業(yè)機構對招投標的全過(guò)程進(jìn)行客觀(guān)、獨立的第三方監督。