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專(zhuān)家建議完善“黑名單”制度，使之行之有效。資料圖片 |
審計署前不久公布的京滬高鐵建設項目審計公告顯示：中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購、設備租賃等業(yè)務(wù)中，使用虛開(kāi)、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬，金額合計3.24億元。其中，中鐵一局等7家單位在2010年審計署對2009年進(jìn)行審計時(shí)就發(fā)現過(guò)類(lèi)似問(wèn)題，查出虛假發(fā)票365張，涉及金額5312.95萬(wàn)元。
接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，盡管“黑名單”制度已被廣泛運用，但京滬高鐵建設項目曝出的招投標違規事件說(shuō)明，公共采購領(lǐng)域中的“黑名單”制度在實(shí)際操作中還存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善同時(shí)且應建立健全統一的“黑名單”制度。
京滬高鐵項目部分供應商應被納入“黑名單”
根據京滬高速鐵路建設項目2010年跟蹤審計結果，中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購、設備租賃等業(yè)務(wù)中，使用虛開(kāi)、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬，金額合計3.24億元。其中，2008年3月至2010年7月，中鐵十七局、十八局和十九局等3家施工單位對采購招標和發(fā)票審核工作不嚴，導致6名個(gè)體供應商以偽造工商營(yíng)業(yè)執照等方式獲取砂石料供應業(yè)務(wù)，又以偽造、代開(kāi)發(fā)票386張入賬，金額合計2.16億元。
中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )首席法律顧問(wèn)、北京市遼海律師事務(wù)所高級律師谷遼海表示，這么多的“中標供應商”通過(guò)不同的欺詐手段騙取公共資金，相關(guān)人員無(wú)論是否最終被追究刑事責任，不管是否構成貪污、侵占等方面的刑事犯罪，諸多“中標供應商”的欺詐活動(dòng)，都屬于情節特別嚴重的違法行為，完全符合“黑名單”的構成要件。
“所謂的‘黑名單’，是我們老百姓平常比較通俗的說(shuō)法�！惫冗|海表示，在公共采購市場(chǎng)，某家(包括自然人)或某些供應商在政府采購市場(chǎng)出現違法行為，導致在規定期限內或永久性被宣布沒(méi)有資格參與公共采購項目，這就是人們俗稱(chēng)的被納入“黑名單”。
谷遼海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，此類(lèi)制度在國內早期法律中有特別明確規定的，是我國1999年8月30日出臺的第一部公共采購法，即《招標投標法》。依照這部法律的第五十三條、第五十四條的規定，如果投標的供應商之間或者采、供雙方之間存在勾兌的，或者投標的供應商存在弄虛作假的，或者有欺詐行為騙取政府采購合同的，監管機關(guān)可以根據違法行為的情節嚴重程度，對違法行為人給予“黑名單”的處罰，即“取消其一年至三年內參加依法必須進(jìn)行招標的項目的投標資格并予以公告”。
“我國2002年6月29日頒布的第二部公共采購法，即《政府采購法》，也對類(lèi)似‘黑名單’制度做出了具體的規定”，谷遼海介紹說(shuō)，供應商若提供虛假材料謀取中標、成交的，或者采取不正當手段詆毀、排擠其他供應商的，或者與采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通的，或者向采購人、采購代理機構行賄或者提供其他不正當利益的，或者在招標采購過(guò)程中與采購人進(jìn)行協(xié)商談判的，或者拒絕有關(guān)部門(mén)監督檢查或者提供虛假情況的。只要出現前述情形之一的，則在一至三年內，供應商會(huì )被禁止參加政府采購活動(dòng)。
此外，2008年，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布了《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》(下稱(chēng)《暫行辦法》)�！稌盒修k法》包括四章二十一條，涉及公告制度適用范圍和對象、公告主體、公告基本內容和程序以及后續監督管理�！斑@意味著(zhù)我國正式建立招標投標違法行為記錄公告制度”，中國招投標協(xié)會(huì )理事、中銀律師事務(wù)所主任趙曾海認為，這也相當于民間所謂的“黑名單”制度，對于有效遏制我國招投標市場(chǎng)長(cháng)期以來(lái)的違法違規行為具有一定的積極意義。
“黑名單”制度執行尚存諸多問(wèn)題
“京滬高鐵中的違法供應商，依照法律規定，被納入‘黑名單’應該說(shuō)是沒(méi)有任何問(wèn)題的，但實(shí)際上執行起來(lái)并非容易�！惫冗|海說(shuō)。
的確，“黑名單”制度在實(shí)際操作中還存在諸多問(wèn)題。趙曾海認為，在實(shí)際工作中，由于不少地方的政府采購監督管理部門(mén)，很少使用或者不使用“黑名單”的處罰措施來(lái)遏制供應商的違法亂紀行為，從而導致了不少的供應商總是無(wú)視法律規定，肆意采用虛假材料謀取中標、成交資格，或是與其他采購當事人惡意串通，共同坑害國家和社會(huì )公共利益等等，有的屢教不改、屢查屢犯，嚴重地擾亂了正常的市場(chǎng)秩序，侵犯了他人的正當權益。
趙曾海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，現實(shí)中，政府執法部門(mén)之間缺少對供應商的違法亂紀行為進(jìn)行相互通報與交流的制度，從而導致他們對供應商的信用情況了解得都不夠全面、深入和徹底，進(jìn)而造成有些供應商因在某一方面嚴重失信或違法亂紀被某個(gè)執法部門(mén)處罰后，而其他有關(guān)的執法部門(mén)卻全然不知其有被處罰的“前科”劣跡情況等。某些執法部門(mén)對供應商實(shí)施的“黑名單”處罰，其公示的范圍較小，有的僅限于當地，有的僅下發(fā)了一紙處罰文書(shū)，甚至于有的根本就沒(méi)有對外進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的公開(kāi)曝光等等，這就不但會(huì )導致“黑名單”處罰的效果名存實(shí)亡。此外，現實(shí)中還存在處罰措施不到位、公告平臺不統一等問(wèn)題。
既然兩部公共采購法很早就有“黑名單”的規定，為什么實(shí)踐中又難以得到有效執行呢？
“這涉及許許多多的原因”，谷遼海表示，現行兩部公共采購法(《政府采購法》和《招標投標法》)自身所存在的缺陷，很難有效地將“黑名單”制度推廣應用。
在他看來(lái)，兩部公共采購法在管轄范圍時(shí)所存在的沖突也是一個(gè)重要原因。從審計署的報告來(lái)看，京滬高鐵項目涉及貨物、工程或服務(wù)，監理、施工、設計等項目均屬于服務(wù)，材料、石沙、水泥等項目均屬于貨物，這些服務(wù)和貨物的采購標的，如果是國家投資的，都屬于政府采購法管轄范圍。如果援引《政府采購法》的規定，相關(guān)人員和相關(guān)部門(mén)之間利益沖突的必須回避；而發(fā)生違法現象的，應當由財政部進(jìn)行監管和實(shí)施行政處罰。但目前，鐵路系統的采購項目，還不屬于現行《政府采購法》的管轄范圍。因此，“由獨立的部門(mén)推行‘黑名單’制度幾乎行不通”。
不僅如此，谷遼海還認為，兩部公共采購法均沒(méi)有規定永久性或稱(chēng)無(wú)期限的“黑名單”。許多供應商短期被禁止參與政府采購項目，不會(huì )危及生存問(wèn)題，但如果這家供應商遭遇永久性或者沒(méi)有期限的“黑名單”，這必然會(huì )剝奪這家供應商在政府采購項目中的生存權。這樣一來(lái)，供應商必然不會(huì )鋌而走險。
此外，兩部公共采購法雖然都規定了“黑名單”制度，但對于遭遇此類(lèi)處罰如何將處罰公之于眾，法律沒(méi)有明確說(shuō)明。
亟待建立健全統一的“黑名單”制度
為了更好地發(fā)揮“黑名單”制度的效能，專(zhuān)家普遍認為仍需要進(jìn)一步完善現有制度。
“目前全國范圍內還未形成一套統一、具體、細化的‘黑名單’制度操作規則，這需要相關(guān)政府部門(mén)聯(lián)合出臺相關(guān)規定來(lái)規范建設市場(chǎng)，明確職責分工和執法程序，使得公示制度有更具操作性的細則�！壁w曾海說(shuō)。
他進(jìn)一步表示，這就更加需要加大部門(mén)聯(lián)合執法力度、擴大“黑名單”的公示曝光范圍、嚴格依法行政、統一“黑名單”公布示眾的媒體和渠道、認真審查供應商資格、全面提高行政執法人員“動(dòng)真碰硬”的決心、規范實(shí)施“黑名單”的處罰措施等多項措施并舉�！拔覀円蚕Ｍ絹�(lái)越完善的‘黑名單’制度將會(huì )為招投標市場(chǎng)把緊大門(mén)，加強對有行賄行為者的威懾和懲罰，并推動(dòng)招投標市場(chǎng)的健康發(fā)展�！�
從長(cháng)遠角度，我國加入WTO GPA是必然的，然而，“我們國內政府采購法律制度還存在嚴重缺陷，沖突、矛盾的法律還有許多，至今還沒(méi)有建立起獨立的采購法監督體系和供應商權利救濟機制以及統一的信息披露制度�！惫冗|海說(shuō)。
以建立有效的供應商權利救濟機制為例，谷遼海表示，許多年以來(lái)，由于缺乏有效的供應商權利保護機制，國內供應商參與政府采購，首先想到的是如何疏通各種關(guān)系，怎么樣打通各種關(guān)節，而很少考慮采購程序是怎么樣的，法律是怎么規定的。落標供應商的投訴或訴訟，通常是發(fā)現公共采購腐敗問(wèn)題的有效途徑，也是監督部門(mén)獲取腐敗信息的最便捷窗口，更是了解公共資金有無(wú)得到有效使用的途徑。因此，建立有效的供應商權利救濟機制，一方面可以對受到傷害的供應商進(jìn)行有效保護，增強供應商對政府采購的信心，提高競爭和監督意識，另一方面，也能在相當大程度上避免政府采購部門(mén)的暗箱操作現象，從而才能有效打擊我國公共部門(mén)的腐敗活動(dòng)，保證納稅人資金獲得有效使用。與此同時(shí)，也能防止諸多供應商使盡渾身解數與采購部門(mén)和招標公司串通一起，騙取巨額公共資金。
總之，“‘黑名單’制度的建立首先得有上位法的規定，做到有法可依”，中國社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟法研究室金善明博士認為，其次還要建立統一的標準，不能多重標準，多頭監管，同時(shí)，還要規范黑名單執行程序，明確相關(guān)責任主體的責任，對受害者施行有效地救濟，給予被列入黑名單企業(yè)必要的行政復議和行政訴訟的權利，建立合理的退出機制。