解讀人：國土資源部耕地保護司有關(guān)負責人
2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為城鄉建設用地布局調整提供了政策依據。2006年國土資源部部署了開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。從2006年開(kāi)始，先后四次共下達增減掛鉤周轉指標73.9萬(wàn)畝，試點(diǎn)涉及省份共27個(gè)。各試點(diǎn)地區對利用不合理的農村建設用地進(jìn)行調整利用，總體進(jìn)展順利。但有的省份超過(guò)下達的周轉指標，甚至未經(jīng)批準、沒(méi)有掛鉤周轉指標擅自開(kāi)展“增減掛鉤”及以各種名義的土地置換，經(jīng)批準的掛鉤試點(diǎn)也存在不夠規范的現象。這些問(wèn)題亟待糾正�！秶鴦�(wù)院關(guān)于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農村土地整治工作的通知》日前下發(fā)，明確提出進(jìn)一步嚴格規范增減掛鉤試點(diǎn)。日前，國土資源部已正式下發(fā)工作方案，將會(huì )同中農辦、國家發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉建設部、國務(wù)院研究室組織開(kāi)展為期三個(gè)月的清理檢查工作。
以?xún)?yōu)化用地結構和節約集約用地為重點(diǎn)
實(shí)施城鄉建設用地增減掛鉤，其實(shí)質(zhì)是在我國人多地少基本國情和城鎮化快速發(fā)展背景下，以城鄉用地結構調整為紐帶，解決城鎮化發(fā)展土地供需矛盾，減少農村土地浪費；通過(guò)顯化城鎮土地價(jià)值和城鄉土地級差收益返還農村，推進(jìn)城鎮化健康發(fā)展和新農村建設。如果單一解決城鎮建設用地供需矛盾，片面追求擴大城鎮建設用地規模，既可能導致城鎮建設粗放用地，又可能導致農村大拆大建，影響農村社會(huì )和諧穩定和長(cháng)遠可持續發(fā)展。因此，各試點(diǎn)地區亟需提高增減掛鉤政策認識水平，以保護耕地、保障農民土地權益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農村生產(chǎn)生活條件、統籌城鄉發(fā)展為目標，以?xún)?yōu)化用地結構和節約集約用地為重點(diǎn)，依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，統籌安排農民新居、城鎮發(fā)展等土地整治活動(dòng)。
城鄉建設用地調整使用必須經(jīng)國土資源部批準
近幾年，一些地方出現了未經(jīng)批準自行開(kāi)展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車(chē)”行為，嚴重擾亂了掛鉤試點(diǎn)工作秩序，影響到宏觀(guān)調控，成為增減掛鉤被人詬病的主要方面。
為了堅決制止以各種名義擅自開(kāi)展土地置換等行為，《通知》強調“凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)”�！冻青l建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規定，開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)必須由省級國土資源部門(mén)向國土資源部提出申請，經(jīng)批準方可確定為掛鉤試點(diǎn)省份，開(kāi)展城鄉建設用地調整使用工作。掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)行行政區域和項目區雙層管理，以項目區為主體組織實(shí)施。未得到試點(diǎn)批準開(kāi)展城鄉建設用地調整使用的，均可視為違法違規行為。
同時(shí)，增減掛鉤試點(diǎn)必須控制在國土資源部批準的掛鉤周轉指標規模內�！锻ㄖ访鞔_，“嚴禁突破掛鉤周轉指標”，“嚴禁循環(huán)使用周轉指標”，“嚴格按照國家下達的掛鉤周轉指標，組織審批和實(shí)施試點(diǎn)項目”，“對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實(shí)行全程監管”。因此，試點(diǎn)省份要按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則組織實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)，對未能按計劃及時(shí)歸還指標的省(區、市)，要限期整改，情節嚴重的，暫停掛鉤試點(diǎn)工作；對擅自擴大試點(diǎn)范圍，突破下達周轉指標規模的，停止該省(區、市)的掛鉤試點(diǎn)工作，并相應扣減土地利用年度計劃指標。未納入項目區、無(wú)掛鉤周轉指標的地塊，不得改變土地用途。
堅持把切實(shí)維護農民權益貫穿始終
《通知》提出的關(guān)于切實(shí)維護農民權益的規定，重點(diǎn)體現在三個(gè)方面：一是保障農民的知情權、參與權、監督權，凡涉及村莊撤并的，要以農民為主體，由農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)自主決定，不同意的不得強拆強建。二是在舊房拆遷、新居建設、土地互換、利用方式等方面要注重保持地方特色和風(fēng)貌，尊重當地農民的生產(chǎn)生活習慣，保護具有歷史文化和景觀(guān)價(jià)值的傳統建筑，為農民提供多種選擇。三是通過(guò)城鄉建設用地調整使用所獲收益，必須按照明晰產(chǎn)權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農村，用于支持農業(yè)農村發(fā)展和改善農民生產(chǎn)生活條件。