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王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)，北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任。
對話(huà)背景
《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)自2008年5月1日實(shí)施至今即將滿(mǎn)3年。3年來(lái)，從各級政府“曬賬本”到近日科技部率先公開(kāi)“三公”預算經(jīng)費，從學(xué)者申請公開(kāi)首都機場(chǎng)高速路收費情況到律師申請公開(kāi)北京市公車(chē)數量，每一個(gè)和政府信息公開(kāi)相關(guān)的事件都會(huì )引起高度關(guān)注。
2008年，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心開(kāi)通了全國首個(gè)“政府信息公開(kāi)咨詢(xún)熱線(xiàn)”，3年來(lái)，該中心每年定期開(kāi)展“政府信息公開(kāi)年度指數”的測評項目。近日，中國青年報記者對王錫鋅進(jìn)行了專(zhuān)訪(fǎng)。
“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”已成共識
中國青年報：《條例》出臺時(shí)，曾有學(xué)者評價(jià)我國的政府信息公開(kāi)立法是“十年破冰”。那么，“破冰”之后的3年里，《條例》的實(shí)施給各級政府帶來(lái)了哪些變化？
王錫鋅：《條例》的實(shí)施使政府在信息公開(kāi)的觀(guān)念上、配套制度的建設上都發(fā)生了很大變化�！稐l例》起草過(guò)程中，我曾經(jīng)參加了一些討論，當時(shí)有學(xué)者提出了一個(gè)立法理念：政府信息是屬于全民的財產(chǎn)，除了保密的之外，原則上都要由公眾來(lái)分享，也就是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，最終這句話(huà)沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)《條例》，但是國務(wù)院法制辦在對《條例》的解釋中，明確提出這是政府信息公開(kāi)的原則。更重要的是，溫家寶總理在幾次重要場(chǎng)合，比如去年全國依法行政工作會(huì )議上，明確指出政府信息要堅持以公開(kāi)為原則。毫無(wú)疑問(wèn)，這都與《條例》實(shí)施3年來(lái)的實(shí)踐有密切聯(lián)系，除了紙面上、口頭上對這一原則的承認，原來(lái)由于傳統的官僚文化、封閉思維而被保密的信息，3年中，也逐步得到了公開(kāi)。
中國青年報：《條例》規定了主動(dòng)公開(kāi)和依申請公開(kāi)兩種政府信息公開(kāi)渠道，但是我們看到，《條例》要求主動(dòng)公開(kāi)的內容，經(jīng)常是應公眾的申請才公開(kāi)，比如2009年廣州市政府部門(mén)“曬賬本”和國務(wù)院各部門(mén)公開(kāi)年度預算，此時(shí)《條例》已經(jīng)實(shí)施了一年多，您如何看待這一問(wèn)題？
王錫鋅：政府“曬賬本”就像交作業(yè)，即使作業(yè)交遲了，比起沒(méi)有做要強。比如財政信息之前沒(méi)有公開(kāi)，2009年中央和地方有不少政府部門(mén)
“曬賬本”，公眾不滿(mǎn)意可以理解。這不是公開(kāi)做得好不好的問(wèn)題，而是預算編制做得好不好的問(wèn)題。正因為“曬”出來(lái)了，才讓財政部門(mén)發(fā)現預算這么粗放，反過(guò)來(lái)推動(dòng)預算體制的改進(jìn)。
“主動(dòng)公開(kāi)”的監督機制形同虛設
中國青年報：各級政府在信息公開(kāi)方面有哪些突出的問(wèn)題值得反思？
王錫鋅：最大的問(wèn)題就是政府“主動(dòng)公開(kāi)不主動(dòng)”，原本應該主動(dòng)公開(kāi)的信息，變成需要公眾去“申請公開(kāi)”。比如，公眾關(guān)心的“三公”消費信息、征地、拆遷補償條件和標準，還有一些涉及公眾切身利益的收費信息等，凡是與公眾利益密切相關(guān)的、公眾關(guān)心的，本來(lái)都應該主動(dòng)公開(kāi)。
前不久，有位律師申請公開(kāi)北京市的公車(chē)數量，北京市財政局相關(guān)負責人在公開(kāi)后表示，此類(lèi)信息只是對申請人公開(kāi)，誰(shuí)來(lái)申請就告訴誰(shuí)，但其實(shí)這應該是主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，“主動(dòng)公開(kāi)不主動(dòng)”表現出政府在信息公開(kāi)上有抵觸。公開(kāi)之后，政府是要受監督的。
中國青年報：出現這些問(wèn)題的原因有哪些？是不是缺少監督和責任追究制度，政府才不那么“當回事兒”？
王錫鋅：主動(dòng)公開(kāi)的監督機制運行很弱，甚至可以說(shuō)形同虛設�！稐l例》規定了很多公開(kāi)主體的義務(wù)、職責，但是責任追究機制過(guò)于“溫柔”。
如果政府就是不公開(kāi)《條例》規定的信息，怎么對其進(jìn)行處理？公民可以去舉報，監察部門(mén)可以去監察。然而，到目前為止，對照《條例》規定，有很多應該重點(diǎn)公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，但是迄今為止，有哪一起公民舉報的案件，監察機關(guān)去監察了？2009年，《條例》實(shí)施后的第一年，按照《條例》規定，各級政府部門(mén)應該在3月30日之前公布首個(gè)政府信息公開(kāi)年報，然而，幾十個(gè)國務(wù)院組成部門(mén)中，按時(shí)公布年報的屈指可數。盡管規定了責任機制，但有沒(méi)有運行起來(lái)？假設這個(gè)問(wèn)題得不到解決，規定的這些責任機制又如何讓公眾相信它的實(shí)際效用？
“申請公開(kāi)”遭遇阻力
中國青年報：除了主動(dòng)公開(kāi)，《條例》還賦予公民有向政府部門(mén)申請信息公開(kāi)的權利，但是我們看到，從2008年您與北京大學(xué)其他兩位法學(xué)教授要求公開(kāi)首都機場(chǎng)高速路收費情況，到上海律師嚴義明向國家發(fā)改委申請公開(kāi)4萬(wàn)億投資具體去向，“申請公開(kāi)”這條路似乎并不好走。
王錫鋅：“申請公開(kāi)”為公眾提供了非常好的平臺，公民行使表達權、參與權、監督權的前提是知情，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，《條例》的制度建設，充實(shí)了公眾的知情權，增強了公眾參與公共生活的行動(dòng)能力。很多例子表明，政府信息公開(kāi)除了自上而下的推動(dòng)之外，很多是民眾自發(fā)的自下而上推動(dòng)。
我們當時(shí)申請公開(kāi)首都機場(chǎng)高速公路的收費問(wèn)題是想作為一個(gè)測試性的個(gè)案，在當時(shí)媒體和公眾的高度關(guān)注下，北京市發(fā)改委、北京市交通委提供了我們申請的一些信息，貸款修路貸了多少錢(qián)、修建的成本、收費的信息都告訴我們了。收費公路分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路，按照《收費公路收費管理條例》的規定，首都機場(chǎng)高速路的收費至少在形式上是合法的，但我們當時(shí)是想通過(guò)獲取信息來(lái)向公眾公開(kāi)首都機場(chǎng)高速路在獲取暴利。經(jīng)營(yíng)性公路可以獲取合理收益，什么叫合理收益？誰(shuí)來(lái)界定？如果超過(guò)合理收益后該怎么辦？這些問(wèn)題的解決不是信息公開(kāi)的問(wèn)題，涉及收費公路的管理。此事之后，機場(chǎng)高速路天竺和楊林大道兩個(gè)收費站進(jìn)行單向收費，收費實(shí)際上減少了，監督還是產(chǎn)生了效果。雖然不太“美滿(mǎn)”，但這表明信息公開(kāi)還是能解決一定問(wèn)題。
但不可否認的是，申請公開(kāi)政府信息，的確還存在很大阻力。
中國青年報：這些阻力主要有哪些？
王錫鋅：《條例》規定的“申請公開(kāi)”的“門(mén)檻”不合理，而且在對申請信息公開(kāi)的處理上，作為被申請人的行政機關(guān)有較大的裁量權。
《條例》規定，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門(mén)、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門(mén)申請獲取相關(guān)政府信息�！叭枰痹瓌t，到底是不是一種申請人的資格？如果申請的時(shí)候，行政機關(guān)要求申請人說(shuō)明申請目的，僅僅是形式上的要求，就不會(huì )有問(wèn)題，但是如果變成了申請人的資格，就會(huì )有非常嚴重的問(wèn)題，實(shí)際上限制了公民獲取政府信息的權利。
目前，政府部門(mén)對申請人所作的回應有幾種：可以提供信息、拒絕提供信息、表示信息不存在和信息不屬于本部門(mén)掌握。假設申請人認為信息一定存在，只是政府部門(mén)不提供，那在法律上需要明確，比如，舉證責任應該由誰(shuí)來(lái)承擔？我曾經(jīng)看過(guò)一些地方政府的信息公開(kāi)年報，“信息不存在”所占比例相當高。但為什么“不存在”，政府部門(mén)在中間該承擔什么責任，目前都不清楚。
中國青年報：《條例》規定，申請人被拒絕后，可以向法院提起行政訴訟，但過(guò)去三年里，司法救濟的大門(mén)對申請人基本是關(guān)閉的，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規定》的司法解釋遲遲不出臺，這些問(wèn)題應該如何解決？
王錫鋅：過(guò)去3年，公眾在申請政府信息公開(kāi)時(shí)，基本上是“一個(gè)人在戰斗”，司法救濟相對滯后，讓公民的權利在“裸奔”。法院對公民知情權的保障非常差，有司法體制的原因、有保密和信息公開(kāi)法律沖突的原因，也有技術(shù)的原因。比如，申請人向行政機關(guān)申請信息公開(kāi)，但被以“信息不存在”的理由回應，申請人將行政機關(guān)告上法庭，法庭該如何審理？所以，針對政府信息公開(kāi)這一新領(lǐng)域，需要發(fā)展出新的司法審查技術(shù)，不僅僅是針對“信息不存在”的情況，還涉及“保密信息”的審查。如果行政機關(guān)以“保密”為由拒絕提供給申請人相關(guān)信息，申請人對行政機關(guān)提起訴訟后，法院應不應該受理，受理后如何進(jìn)行審理？法官能否審閱行政機關(guān)所說(shuō)屬于保密范圍的內容？這些問(wèn)題都需要解決。
厘清公開(kāi)和保密的關(guān)系很關(guān)鍵
中國青年報：有一種觀(guān)點(diǎn)認為，做好政府信息公開(kāi)的關(guān)鍵就是處理好公開(kāi)和保密的關(guān)系，這一問(wèn)題處理好了嗎？
王錫鋅：公開(kāi)和保密的關(guān)系尚未得到充分厘清是政府信息公開(kāi)面臨的最大約束。在制度上，保密范圍的界定過(guò)于原則和籠統；在定密的操作過(guò)程中，主觀(guān)的裁量權和空間過(guò)大；對定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導致“秘密”的范圍可能會(huì )比較大，而且存在較大的彈性。
任何一個(gè)政府信息公開(kāi)制度中，其核心就是界定保密的范圍，假設國家秘密的范圍過(guò)于寬泛，或者判定的標準過(guò)于原則、抽象，就有可能導致秘密的范圍過(guò)大，而且可能是彈性的。修改后《保密法》里的定秘標準還是比較原則和抽象，比如國家秘密中有一項為：國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的秘密事項，這如何界定？如果我當保密審查員，我不知道如何定密，除非看到更具體的標準。