“口袋預算”即中央預算內投資，只有國家發(fā)改委擁有審批這些投資項目的權力，而相應的預算分配權也隨項目的審批，落入國家發(fā)改委名下。每年財政部在編制國家預算時(shí)，會(huì )給國家發(fā)改委切出一筆投資資金，用于基本建設等領(lǐng)域，但編制預算時(shí)，財政部并不清楚這筆錢(qián)將用于哪些項目。而作為預算審批部門(mén)，全國人大在批準當年預算案時(shí)，也看不到這筆錢(qián)的具體支出去向。
為爭取2011年中央預算內投資資金，安徽省已經(jīng)匯總各市關(guān)于農村沼氣項目申報計劃，并送達國家發(fā)改委審批。去年僅此一個(gè)項目，安徽省就獲得了近6000萬(wàn)元的中央預算內投資撥款。這筆撥款來(lái)自中央預算內投資計劃，由國家發(fā)改委負責審批、分配。在中國，發(fā)改委負責的預算分配被稱(chēng)之為“口袋預算”。
據《經(jīng)濟觀(guān)察報》報道，2011年這類(lèi)預算投資總額達到3826億�！斑@么大一筆財政資金，每年全國人大審批預算的時(shí)候是不知道具體支出情況的，這樣的預算審批有何意義呢？”一位全國人大代表表示不解�！翱诖A算”也稱(chēng)政府第二預算，是中國政府預算中特有的現象�！巴ǔ２徽撃膫�(gè)國家，只有財政部門(mén)才有預算分配權，‘口袋預算’相當于肢解了政府預算，破壞了一個(gè)國家統一的預算分配權�！蹦祥_(kāi)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授馬蔡琛說(shuō)。
“極易造成預算執行不嚴肅”
中國刺激經(jīng)濟政策實(shí)施這兩年，中央預算內投資規模龐大。2010年中央預算內投資共計3926億，今年有所減少，但仍為3826億�！懊磕陮徟ㄟ^(guò)這么大筆支出，卻不知道要花在哪里，這是很令人無(wú)法理解的事情�！币晃蝗珖舜蟠碚f(shuō)。為此，全國人大去年要求，中央政府重大公共投資預算在審查時(shí)要提供項目表。這樣可以對應審查一些項目是否合理、安排資金是否有效等。據了解，2011年中央預算內投資計劃安排用于保障性安居工程、農村民生工程和農村基礎設施、重大基礎設施項目、教育衛生、文化旅游、公檢法司建設、節能減排、環(huán)境保護與生態(tài)建設、自主創(chuàng )新和結構調整等領(lǐng)域。
根據全國人大的要求，安排給中央部門(mén)的投資必須在今年2月28日前編制并下達計劃，安排給地方的投資也盡量按此時(shí)限抓緊編制并下達。到了2月，全國人大預工委還就2011年中央預算內投資資金如何安排使用一事詢(xún)問(wèn)過(guò)國家發(fā)改委。當時(shí)國家發(fā)改委派出一位副主任和投資司負責人前往全國人大進(jìn)行說(shuō)明，主要意思是，發(fā)改委還未收到各地各部門(mén)的項目申請報告，因而無(wú)法給出具體項目表。最終，這一項目表并沒(méi)有如期在今年3月初的全國兩會(huì )上交到代表手里。與會(huì )代表表示，今年兩會(huì )審議預算時(shí)，中央預算內投資沒(méi)有列出一個(gè)項目�！斑@樣的預算分配方式很容易造成預算執行不夠嚴肅�！币晃蝗珖舜蟠碇赋�，如果年初將項目落實(shí)好，并通過(guò)人大審批，年中就不能輕易調整；也可以制定計劃，年初撥多少款、年中撥多少、年底撥多少，有個(gè)節奏。但現實(shí)情況是中央預算內投資項目大多在本年度期間申報、批準和撥款，這個(gè)過(guò)程沒(méi)有人大的監督，隨意性較大。近年來(lái)很多項目甚至被推遲到年底，為了完成預算，這些支出最終從財政部撥到省里的財政廳就算是花出去了，即預算執行完了。
專(zhuān)家建議分給各職能部門(mén)
據中央部門(mén)和地方政府部門(mén)的公開(kāi)資料，每年的預算通常都是從上一年的6月開(kāi)始著(zhù)手準備，尤其項目預算要求提前做好各種論證等工作，到10月底隨第一次申報部門(mén)預算(簡(jiǎn)稱(chēng)“一上”)遞交財政部。財政部對預算進(jìn)行初審后下達第一次預算回復框架(簡(jiǎn)稱(chēng)“一下”)指標，要求部門(mén)預算在“一下”范圍內進(jìn)行編制修改。12月上旬第二次申報部門(mén)預算(簡(jiǎn)稱(chēng)“二上”)，次年1月中旬，通過(guò)全國人大預工委等部門(mén)的初審后，下達第二次預算回復框架(簡(jiǎn)稱(chēng)“二下”)修改意見(jiàn)，最終在全國兩會(huì )前上報并申請批準。通過(guò)這樣幾個(gè)來(lái)回的修改，財政部和預算支出單位會(huì )有較好的溝通，一些支出是否必要，規模是否合理等問(wèn)題都能夠斟酌。很多學(xué)者建議，中央預算內投資資金也可以參照部門(mén)預算的這種程序，提前申報編制，“來(lái)不及兩個(gè)來(lái)回的修改，最起碼看一次也行，或者在全國兩會(huì )前送達項目表也可以”。
但在地方政府看來(lái)，這樣的過(guò)程無(wú)疑增加了項目獲批的難度，也拖延了時(shí)間。據了解，為了盡快獲得批準，安徽省發(fā)改委就要求，關(guān)于大中型沼氣工程，省里將從已批復可研但未安排投資，以及2010年各地申報儲備且通過(guò)省級審查的項目中，選報一些給國家發(fā)改委，這樣可以及早審批、撥款和開(kāi)工。
而對于預算分配權的統一，很多學(xué)者認為其涉及很多綜合改革，因為預算分配權是隨項目的審批權發(fā)生的，這已超出了預算改革的范疇，而涉及投資體制、項目審批制度以及部門(mén)職能改革。但馬蔡琛認為，中央預算內投資完全可以分解到國務(wù)院各個(gè)職能部門(mén)預算中，如保障房的分給住建部、衛生的給衛生部、環(huán)境的給環(huán)保部，這些職能部門(mén)對項目的安排和資金的使用可能更為專(zhuān)業(yè)�！巴瑫r(shí)，預算分配權統一到財政部，公眾也可以從部門(mén)預算中看到中央的這些投資是如何使用的�！瘪R蔡琛表示。