今年是“十二五”開(kāi)局之年，東北各地發(fā)展熱情高漲，制定的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展各項指標均增幅較大。今年各地將集中上馬大批重點(diǎn)項目工程，在年度土地利用計劃指標剛性約束機制下，土地缺口持續放大，供需矛盾仍然尖銳，違法用地現象或將高發(fā)。專(zhuān)家認為，伴隨城市大規模擴張，相關(guān)規劃與土地利用總體規劃脫節嚴重，土地利用總體規劃管控作用受到挑戰；新增用地需求猛增，實(shí)現占補平衡難度進(jìn)一步加大，占補平衡問(wèn)題成為違法用地新誘因。
土地違法愈演愈烈 耕地及生態(tài)壓力增大
上世紀九十年代初，我國土地制度改革帶來(lái)了新的活力，加上對外開(kāi)放發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟，全國各地迎來(lái)新的建設高潮，出現了一波又一波“圈地熱”，全國耕地因建設占用大幅度減少，土地沙化也越來(lái)越嚴重。
國家土地督察沈陽(yáng)局局長(cháng)崔巖說(shuō)：“由于地方發(fā)展上的沖動(dòng)和以投資為主的經(jīng)濟增長(cháng)方式，大量占用耕地的現象一直沒(méi)有得到根本改變�！睋y計，2010年我國耕地面積下降到18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，保護耕地壓力不斷增大。據他介紹，從1999年到2005年的7年間，全國共發(fā)現土地違法行為100多萬(wàn)件，涉及土地面積500多萬(wàn)畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至超過(guò)90%。
“土地違法的態(tài)勢愈演愈烈，招數也花樣迭出�！贝迬r說(shuō)，以租代征、搞假招拍掛、擅自修改用地規劃等是近期土地違法較常見(jiàn)的手段。2010年5月，沈陽(yáng)督察局在沈陽(yáng)市開(kāi)展土地例行督察中發(fā)現，沈陽(yáng)市沈水灣高爾夫俱樂(lè )部有限公司在未經(jīng)土地部門(mén)批準情況下，與和平區長(cháng)白開(kāi)發(fā)建設有限公司簽訂了《灘地開(kāi)發(fā)利用協(xié)議》，非法占用土地73.62公頃建設高爾夫球場(chǎng)，沈陽(yáng)督察局隨即進(jìn)行了嚴肅查處，罰款736.2萬(wàn)元，同時(shí)沈陽(yáng)市和平區政府已下發(fā)決定收回該塊土地的使用權。
記者從國家土地督察沈陽(yáng)局了解到，2010年他們在東北地區及時(shí)制止了一批重大土地違法違規行為。在遼寧省本溪市，叫停了桓仁縣非法征收占用3600畝土地(其中基本農田3143畝)建設南江工業(yè)園區的行為；在吉林省四平市，及時(shí)制止了梨樹(shù)縣經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、郭家店鎮工業(yè)集中區即將開(kāi)工建設的未報即用項目，要求拆除圍墻、恢復耕種條件，退還農民耕種；在黑龍江省哈爾濱市，及時(shí)督促地方政府糾正整改哈爾濱市“北躍”戰略核心工程的哈爾濱科技創(chuàng )新城未報即用和邊報邊用問(wèn)題，涉及土地面積3.9平方公里，其中耕地1.57平方公里……
“一方面是耕地大量減少，另一方面我國土地沙化也越來(lái)越嚴重�！贝迬r說(shuō)，目前我國每年有3000多平方公里土地沙漠化，相當于一個(gè)縣的土地面積。我國雖然實(shí)行了占補平衡，但是補充的耕地在質(zhì)量上同占用的耕地有很大差距。據統計，建設占用的耕地有2/3有灌溉設施，補充的耕地只有1/3有灌溉設施。高產(chǎn)田、郊區菜田大面積減少，目前我國每年凈進(jìn)口糧食2000萬(wàn)噸左右，一旦遭遇大的自然災害或戰爭，將造成5000萬(wàn)人口的糧食短缺。
城市大規模擴張 規劃與土地利用脫節嚴重
記者在東北地區采訪(fǎng)發(fā)現，伴隨城市的大規模擴張，相關(guān)規劃與土地利用總體規劃脫節嚴重，土地利用總體規劃管控受到嚴重挑戰。
首先，大規模城市擴張和新城、新市鎮建設，極易引發(fā)違法用地問(wèn)題�！笆濉逼陂g，以大城市、開(kāi)發(fā)區為依托的城市和開(kāi)發(fā)區擴張，以及新城、新市鎮建設，將不可避免地大規模出現。遼寧省提出，沈陽(yáng)經(jīng)濟區力爭3至5年時(shí)間，構建37個(gè)新城新市鎮，打造56個(gè)主導產(chǎn)業(yè)園區；哈爾濱提出“北躍南拓”城市擴張戰略，建設松北新城和哈南新城；鞍山市新一輪土地利用總體規劃新增建設用地的總規模僅為87平方公里，而在“十二五”期間規劃建設的鞍山達道灣新城、湯崗子新城、海西新城、騰鰲新城、牛莊新市鎮，總規劃面積就達到569.57平方公里。專(zhuān)家認為，因土地利用規劃和有限用地計劃指標控制，很可能在部分地方產(chǎn)生大量違法用地。
吉林省糧食經(jīng)濟學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)劉笑然認為，土地問(wèn)題上，由于相關(guān)規劃銜接不夠，新一輪土地利用總體規劃落實(shí)難度大，管控作用即將受到挑戰。記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，東北地區基礎設施相對落后，發(fā)展愿望強烈，許多地區道路交通建設等專(zhuān)項規劃非常隨意，項目建設主要來(lái)源于領(lǐng)導干部意圖，缺乏系統科學(xué)的安排和準備，專(zhuān)項規劃更無(wú)法做到與土地利用總體規劃有效銜接。
崔巖舉例說(shuō)，長(cháng)春市上輪規劃確定的長(cháng)春市規劃期末城市建設規模為200平方公里，城鎮人口數量245萬(wàn)人，而截至2009年底，長(cháng)春市城市建設規模已達330平方公里，城鎮人口數量340萬(wàn)人，分別超出規劃65%和38.8%。違規調整規劃和超規模用地情況較多，土地利用總體規劃對各類(lèi)建設用地管控作用受到挑戰。此外，個(gè)別地區通過(guò)不斷調整規劃，導致新一輪土地利用總體規劃尚未實(shí)施，新增建設用地規劃規模就已基本使用完畢。
新增用地需求猛增 占補平衡成為違法用地“新誘因”
專(zhuān)家認為，當前東北各地新增用地需求猛增，實(shí)現占補平衡難度進(jìn)一步加大，占補平衡問(wèn)題正成為違法用地新誘因。
記者在東北地區采訪(fǎng)發(fā)現，近年來(lái)，東北地區經(jīng)濟快速發(fā)展，新增用地需求猛增，加之全國土地二次調查之后，所有“小開(kāi)荒”耕地均已上報入庫，作為占補平衡指標迅速消耗，許多地區耕地后備資源都十分有限，耕地占補平衡難以為繼。根據遼寧省國土資源廳提供的材料，遼寧全省的耕地后備資源僅僅夠支撐3至4年的占補平衡。在部分地區，占補平衡問(wèn)題已經(jīng)成為了繼新增建設用地規劃規模、年度用地計劃指標之后，又一個(gè)違法用地誘因。
吉林省“三農”問(wèn)題專(zhuān)家韓樹(shù)聲認為，違法違規用地現象屢禁不止，從過(guò)去自然人的違法主體上升到了以政府為主的違法違規主體，其中存在體制、機制和法制方面很多問(wèn)題，多年來(lái)國家不斷打擊違法用地，也在積極探索新的機制。面對“十二五”期間東北各地的發(fā)展熱情，大批重點(diǎn)項目紛紛上馬與年度土地利用計劃指標的剛性約束，已經(jīng)形成難以調和的矛盾，如何在東北各地經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)注意合法合規用地，成為下一步亟待關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。
專(zhuān)家建議，從土地督察部門(mén)角度看，一方面應敢于碰硬，加強督察力度，擴大督察范圍，重拳打擊一些重大違法違規行為；另一方面應分清責任，探索開(kāi)展相關(guān)部門(mén)的延伸督察。國家土地督察沈陽(yáng)局近兩年發(fā)現，由政府和有關(guān)部門(mén)主導的土地違法違規行為占較大比重，如地方政府未報即用、發(fā)改部門(mén)違反用地政策立項、規劃部門(mén)擅自調整土地容積率、政府融資平臺違規抵押等問(wèn)題比較突出，建議下一步明確區分責任主體，分類(lèi)指出政府、相關(guān)部門(mén)和國土部門(mén)的問(wèn)題和責任，有利于發(fā)掘土地違法違規問(wèn)題的根源，將土地管理共同責任落在實(shí)處。
對于各級政府及相關(guān)主管部門(mén)，專(zhuān)家建議，一方面在發(fā)展過(guò)程中應做好合理規劃，合理控制發(fā)展速度，消除違法用地僥幸心理；另一方面建議在更大范圍內把各地土地督察情況納入地方政府考核體系，采取違法違規用地“一把手一票否決制”，從源頭上避免“十二五”期間違法違規用地現象高發(fā)。