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6月27日，國家審計署審計長(cháng)劉家義在向全國人大常委會(huì )作工作報告時(shí)表示，截至2010年底，全國省市縣三級地方債務(wù)總規模為10.717491萬(wàn)億元，其中地方政府負有償還責任的是6.71萬(wàn)億元，占62.62%。
其中，政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%；如果加上政府負有擔保責任的債務(wù)則為70.45%。債務(wù)償還風(fēng)險壓力最大的是高速公路貸款和高校、醫院建設貸款。
審計署全國地方性債務(wù)審計工作領(lǐng)導小組辦公室副主任陳塵肇評價(jià)稱(chēng)，總體看，全國地方政府性債務(wù)負擔尚未超出其償債能力。
下一步，審計署給出了整改建議，包括動(dòng)態(tài)監控地方債務(wù)；編制地方債務(wù)預算，納入地方預算管理等等。
將債務(wù)“借、管、用、還”情況，作為考核地方政府績(jì)效和任期經(jīng)濟責任的重要內容也被提及。
未超償債能力
為此番數據，近4.13萬(wàn)審計工作者忙碌了三個(gè)月。
3個(gè)月內將全國31個(gè)省以及全部的市縣地方政府性債務(wù)情況摸底，是一個(gè)浩大工程，為此審計署動(dòng)員了全國審計機關(guān)的一半力量(總數為8萬(wàn)人)。
此前銀監會(huì )、人民銀行等部門(mén)都做過(guò)地方性債務(wù)調查；審計署也曾組織過(guò)18個(gè)省的地方債審計，但由于統計口徑不同，得出的數據大相徑庭，比如此前審計署審計發(fā)現，到2009年底，上述省市縣負債總規模達到了2.79萬(wàn)億元，比此次調查結果低得多。
而這顯然讓相關(guān)決策莫衷一是。
故此番調查在年初國務(wù)院辦公廳統一部署下開(kāi)展，國務(wù)院給出三個(gè)口徑：全國地方政府性債務(wù)審計調查，包括地方政府負有償還責任的；負有擔保責任的其他債務(wù)，若發(fā)生償債危機需要政府救濟的。
劉家義介紹說(shuō)，在上述10萬(wàn)億元地方政府性債務(wù)當中，政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。
根據審計署公布的地方政府性債務(wù)審計結果公告，2009年以前地方政府性債務(wù)增長(cháng)迅速，尤其是2009年，當年政府性債務(wù)增速達61.92%。
“當時(shí)主要是為了應對全球金融危機帶來(lái)的影響，中央擴大內需投資帶來(lái)了地方政府性負債增加�！�
2010年，地方政府性債務(wù)增速為18.86%，增速比2009年回落了43.06個(gè)百分點(diǎn)。
就債務(wù)投入領(lǐng)域看，中國審計學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)劉力云表示，在10萬(wàn)億元的地方債務(wù)當中，地方各級政府投入教育、醫療、科學(xué)文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務(wù)余額達13753.12億元，投入節能減排、生態(tài)建設、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達4016.02億元。
另?yè)䦟徲嬍鸸�，截�?010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。
償債能力如何？
上述10萬(wàn)億元債務(wù)當中，承諾用土地出讓收入還債的有2.54萬(wàn)億元，而光2010年全國土地出讓金收入就為2.7萬(wàn)億元。
值得注意的是，地方政府性債務(wù)當中，2011-2013年需要歸還的金額為5.68萬(wàn)億元，占全部應償還債務(wù)規模的53%。
陳塵肇表示，總體來(lái)看，地方政府性負債沒(méi)有超出其償債能力。
根據財政部數據，2011年僅1-5月份，全國財政收入就達4.68萬(wàn)億元。另?yè)匙稍?xún)公司發(fā)布的數據，今年1-5月份全國128個(gè)主要城市土地出讓收入6659億元。
北京大岳咨詢(xún)公司總監李偉估算，未來(lái)3年需要用土地出讓收入償還的地方債務(wù)規模在1.3萬(wàn)億元左右，如果未來(lái)三年保持2010年的2.7萬(wàn)億元土地出讓金收入水平，則土地出讓收入償債能力問(wèn)題不大。
借新還舊堪憂(yōu)
此番審計也發(fā)現了系列問(wèn)題。劉家義介紹，部分地區城市政府負債率過(guò)高，一些城市融資平臺公司管理不規范，借新還舊問(wèn)題比較大。
地方政府融資平臺背負一半以上的地方政府性負債，其中70%是銀行貸款資金。
上述審計公告指出，2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。
在上述近5萬(wàn)億元的地方融資平臺負債當中，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。
上述審計公告指出，從債務(wù)償還看，有358家融資平臺公司通過(guò)借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。
上述審計公告內容表明，2010年底，有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。
由于償債能力不足，部分地方政府只能舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的“借新還舊”率超過(guò)20%。
還有部分地區逾期債務(wù)，4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。
李偉表示，2011年上半年，由于受金融政策影響，很多地方政府融資平臺出現了資金鏈危機，為了應付難關(guān)，很多地方融資平臺甚至找信托和民間高息借貸。
“有地方融資平臺借BT等名義向民間資金借錢(qián)，回報率要求在18%以上�！崩罘Q(chēng)。
金科地產(chǎn)副總裁李戰洪此前也曾透露，目前房地產(chǎn)行業(yè)和地方政府融資平臺的信托融資利息高達15-20%。
最為重要的是，很多地方政府未建立償債機制，讓龐大的地方政府性負債暴露于風(fēng)險之下。
上述審計公告指出，至2010年底，在36個(gè)省級政府中，有7個(gè)未出臺地方政府性債務(wù)管理規定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門(mén)，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險預警和控制機制。
市級和縣級政府債務(wù)管理制度不健全的問(wèn)題更為突出，一些地方長(cháng)期存在債務(wù)規模底數不清、償債責任未落實(shí)等問(wèn)題。
在2010年國務(wù)院發(fā)出“19號文”，要求地方政府對地方政府性債務(wù)進(jìn)行上報，商業(yè)銀行對政府貸款進(jìn)行解包風(fēng)險分析之后，很多地方政府不但未控制政府性債務(wù)，反而給投資者發(fā)“承諾函”和“寬慰函”。
上述審計公告指出，在“19號文”發(fā)出以后，有7個(gè)省級政府
、40個(gè)市級政府和107個(gè)縣級政府，仍以財政收入和國有資產(chǎn)為融資平臺提供464.75億元的擔保。
從領(lǐng)域看，在上述10萬(wàn)億元的地方政府性負債當中，土地儲備貸款只占10%，而債務(wù)償還風(fēng)險壓力最大的是高速公路貸款和高校、醫院建設貸款。
截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設的債務(wù)余額為11168.11億元，部分地區的高速公路處于建設期和運營(yíng)初期，其收費收入不足以?xún)斶�債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達54.64%。
截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫院分別有政府性債務(wù)2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫院2010年政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過(guò)50%，當年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。
上述審計公告指出，有95所高校和575家醫院存在債務(wù)逾期現象，逾期債務(wù)分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用于償債。
整改建議
記者了解到，在上述審計調查結束后，審計署即以專(zhuān)項審計建議的方式，就如何解決地方政府性債務(wù)規模過(guò)大以及部分地區出現償還風(fēng)險的問(wèn)題，上報了國務(wù)院。
審計署建議，盡快建立地方政府性債務(wù)的全口徑統計和管理制度，對地方債務(wù)實(shí)施全口徑監管和動(dòng)態(tài)監控。
審計署建議研究并賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開(kāi)，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會(huì )審查和批準。
同時(shí)給出的建議包括，對政府負有償還責任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級主管部門(mén)要嚴格審批和控制規模，建立備案制度。
健全債務(wù)監管體系也在建議之列。審計署建議，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jì)效和任期經(jīng)濟責任的重要內容。
此外，審計署建議，對地方政府違規為融資平臺提供擔保進(jìn)行堅決遏制，“不得再通過(guò)融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務(wù)，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規提供擔保和承諾”。
對于項目管理也有建議。審計署稱(chēng)，要處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問(wèn)題，“嚴控新開(kāi)工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應積極通過(guò)財政預算安排或市場(chǎng)化方式解決后續資金的來(lái)源，防止出現‘半拉子’工程”。
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