突如其來(lái)的旱澇急轉，正在持續加壓農田水利基礎設施，也在檢驗當前大規模水利建設成效和政策細節。去年以來(lái)，尤其今年“一號文件”《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺后，包括江西在內的全國各地，進(jìn)入了農村費稅改革以來(lái)最大規模的農田水利建設期，有效地緩解了當前農田水利基礎設施薄弱狀況。
6月份以來(lái)，《瞭望》新聞周刊記者在江西抗洪一線(xiàn)調查發(fā)現，與缺乏投入地區相比，新建水利設施基本上都發(fā)揮了重要的抗災避險功能。但一些水利建設布局需要進(jìn)一步優(yōu)化，在流域治理和水利投入上應當優(yōu)先安排低洼地區、山區多雨水地區等，后期一些水利設施的建設投入也要加強，盡量杜絕“添油戰術(shù)”。
與此同時(shí)，本刊記者調查了解到，中央和省級的巨大投入也對基層政府和水利部門(mén)形成了不小壓力，并將水利工作中的一些問(wèn)題直接暴露出來(lái)：上級投入多，項目多，基層政府配套也要多，一些地方為了減緩壓力，爭取農田水利建設項目的積極性不高；水利建設資金過(guò)度分散在各個(gè)部門(mén)，出現重復建設情況。為此，受訪(fǎng)的基層政府干部和農民建議，中央層面應該調整省級土地出讓金的提取和調配使用，讓農業(yè)地區獲得充足的資金配套。
一樣水情、兩種災情
江西省水利廳統計，2010年冬至2011年春季，農田水利基本建設資金投入創(chuàng )下歷史新高，首次突破百億元大關(guān)，共計111.76億元。其中，江西2010年共獲得中央水利建設資金47.4億元，獲得中央預撥江西省2011年中央水利資金10.85億元，累計總額創(chuàng )歷史之最。同時(shí)，江西省級財政投入水利建設達27.11億元，比上年度增長(cháng)121%。目前，江西省在農田水利基本建設上已取得階段性成果，眾多新修建的水利設施開(kāi)始接受洪災考驗。
江西修水縣白嶺鎮和大橋鎮各有一條過(guò)境河流，貫穿白嶺鎮的河叫桃樹(shù)河，大橋鎮的河叫瀆水河。6月10日，修水縣遭遇罕見(jiàn)特大暴雨的襲擊，導致山洪暴發(fā)，修水縣白嶺鎮災情嚴重。而與其一山之隔的大橋鎮，也遭遇特大暴雨侵襲，卻沒(méi)有發(fā)生明顯災情。
修水縣防汛辦工作人員介紹，6年前大橋鎮也經(jīng)歷了一場(chǎng)洪水的洗劫，被泥沙沖毀的農田至今都不能復耕。大橋鎮瀆水河防洪工程是去年國家重點(diǎn)中小河流治理規劃實(shí)施項目，工程耗資1000萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)河道疏浚、河堤加高加寬加厚、邊坡襯護整治等，防洪能力明顯提升。因此，工程尚處在建設中，但在這次洪災中卻發(fā)揮了重要作用。
在洪水泛濫的德興市、樂(lè )平市等江西北部地區，本刊記者也看到去年以來(lái)強化投入修建的水利設施發(fā)揮了重要的防災減災作用。德興市水利局副局長(cháng)葉志明介紹說(shuō)，過(guò)去兩年，國家加大了對德興市小農田水利建設的投入，有1座中型水庫和11座�、裥退畮爝M(jìn)行了除險加固，改造干渠近300公里。除險加固的水庫在洪災中發(fā)揮了較好的滯洪作用。
以中型水庫雙溪水庫為例，盡管這次洪水比1998年更大，但雙溪水庫僅開(kāi)啟了3個(gè)閘門(mén)，而1998年則開(kāi)啟了7個(gè)閘門(mén)泄洪。6月15日，雙溪水庫水位一度達到179.4米，距汛限水位僅0.05米。葉志明說(shuō)：“如果沒(méi)有除險加固，根本不敢蓄這么高的水�！�
四年三澇“欠賬”仍重
6月15日，流經(jīng)江西鄱陽(yáng)縣凰崗鎮的昌江出現歷史性大洪水。為了不讓店里的化肥被水淹到，凰崗鎮的坑口門(mén)農資店經(jīng)營(yíng)者徐和會(huì )花了200多元雇人把化肥搬到地勢較高的朋友家中。他告訴本刊記者，這是自己開(kāi)農資店四年來(lái)第三次被迫轉移農資。
江西省水利廳總工程師張文捷為本刊記者分析，凰崗鎮四年三澇的事例說(shuō)明，盡管去年以來(lái)各地水利投入都突破歷史新高，但歷史欠賬太多，水利投入要加強，規劃要進(jìn)一步完善。
一方面，要加強水利投入，根據輕重緩急，優(yōu)先對部分洪災多發(fā)區進(jìn)行治理�；藣忔傸h委書(shū)記朱元清說(shuō)，昌江凰崗段由于沒(méi)有防護堤，每年汛期防汛壓力都很大，近幾年災情都很?chē)乐�。他呼吁，應該盡快啟動(dòng)昌江流域治理，降低河床、清理河道障礙物，對凰崗聯(lián)圩進(jìn)行除險加固。否則，凰崗鎮每年都要發(fā)生洪澇。葉志明也建議，山區水土流失大，應優(yōu)先治理，要加大加快山區的中小流域河流治理力度。據悉，昌江河的流域治理、凰崗聯(lián)圩的除險加固已經(jīng)納入國家“十二五”規劃中。
另一方面，要強化集中投入，杜絕水利工程修修補補的“添油戰術(shù)”，以免浪費資金。在江西修水縣白嶺鎮，近幾年，當地已發(fā)生十多起山洪災害，橋梁、水利工程損毀，農田嚴重減產(chǎn)。每次災害過(guò)后，鎮里都要投入近20萬(wàn)元進(jìn)行修繕，但是下一次又會(huì )被洪水沖垮。
同樣的問(wèn)題也出現在江西德興市等地。位于德興市黃柏鄉尚和村委會(huì )的翁家水庫，是一座庫容47萬(wàn)方的�、蛐退畮�。2011年初，當地投入5萬(wàn)元用于修建外壩的返濾層，但由于經(jīng)費不足，總長(cháng)300米的大壩只修建了140米，本應厚度3米的返濾層底部也只有2米。這導致在6月15日的大水中這座水庫返濾層倒塌10米，另有15米出現裂縫。
“配套難”壓傷基層
水利投入強度前所未有，但當前的水利投入已完全貨幣化，實(shí)際農田建設的缺口仍非常大。以江西南昌縣為例，當地費稅改革以前，義務(wù)工投入的投勞折合現有資金量是2.2億元�，F在水利建設要加強，這些勞動(dòng)力折合的資金就完全要依靠地方財政承擔。據測算，江西撫州市要基本完成全市農田灌溉規劃建設任務(wù)，就需要200億元，而目前每年能夠用于農田灌溉的建設資金僅不足2000萬(wàn)元。
目前包括江西省在內，加強對水利投入的主要來(lái)源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但江西余江縣等地主要領(lǐng)導告訴本刊記者，這塊資金基本上不會(huì )增加太多，“這筆錢(qián)各種民生保障工程都指望，現在是‘一個(gè)蘿卜一個(gè)坑’，即使要切，也切不出多少資金�！�
不過(guò)，本刊記者采訪(fǎng)發(fā)現，值得高度關(guān)注的是，當前高強度的水利投資中，最突出的問(wèn)題就是基層政府配套經(jīng)費困難，財政壓力大。面對上級部門(mén)持續不斷的水利投入和專(zhuān)門(mén)水利建設項目出臺，基層地方政府又喜又怕：喜的是困擾多年的農田基本水利設施薄弱問(wèn)題終于有望解決，怕的是“爭取的農田水利建設項目越多，基層的財政負擔就越重”。
在采訪(fǎng)中，一些縣市主要領(lǐng)導就明確對本刊記者說(shuō)，爭取國家“小農水重點(diǎn)縣”的項目，前后三年縣級財政要配套資金1200萬(wàn)元，每年都要投入數百萬(wàn)的配套資金。按規定，每個(gè)“小農水重點(diǎn)縣”每年可獲得中央和省級財政資金1600萬(wàn)元支持，連續3年共4800萬(wàn)元。
一些財政情況比較好的縣市主要負責人介紹，去冬今春的水利投入非常大，“基層財政是咬牙投入和配套�！备鶕醒胍�，2011年，全國水利投入將在上年的基礎上翻一倍。這就意味著(zhù)地方現有的配套資金也要翻倍，“除非不吃飯了，否則要完全滿(mǎn)足項目配套是不可能的�！彼块T(mén)也擔憂(yōu)，基層的農田水利建設投入將難以持續。
同時(shí)，水利工程前期工作多、審批環(huán)節多、核查督察多、程序要求嚴。一個(gè)投資十幾萬(wàn)元的水庫從安全鑒定到開(kāi)工，再到稽察驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。但現行的工程建設管理費計提標準滿(mǎn)足不了這種需求，有的項目根本就不允許計提管理費，上級也不給予安排。撫州市水利部門(mén)介紹，這個(gè)結果就是水利部門(mén)陷入了“項目爭得越多，建設任務(wù)越重，水利部門(mén)貼得越多”的怪圈。
因此，一些縣市負責人明確告訴本刊記者，對爭取要求配套的水利建設項目積極性不高，“太多了政府財政受不了�！�
八頭投入致重復建設
目前，江西省一級已開(kāi)始將水利資金集中使用，但一些縣市基層的水利項目和資金過(guò)于分散的問(wèn)題仍存在。多位受訪(fǎng)的基層水利干部和技術(shù)人員反映，現在掌握農田水利建設相關(guān)項目或資金的部門(mén)就有水利、農業(yè)、財政、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶貧、煙草、發(fā)改委、國土等8個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都抓了項目和資金，容易造成重復投資和低效率投資。
“當前涉水事務(wù)多頭管理，重復建設的現象時(shí)有發(fā)生，資金項目缺乏有效整合�！痹诮鲹嶂菔薪鹣h等地，一些水利部門(mén)負責人向本刊記者反映：“農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)進(jìn)行田園化建設，資金投入量大，但不是從水源進(jìn)行農田灌溉設施建起，大量資金花在了整理農田的形狀上，形象好了，卻造成農田有渠道沒(méi)水源�！�
今后10年將是農田水利基礎建設的重要時(shí)期�；鶎铀块T(mén)和技術(shù)人員認為，為順利推進(jìn)水利建設，當前必須完善水利融資與投資體系。并提出了三方面建議：
首先，中央統籌省級部分土地出讓金收益，在全國范圍進(jìn)行統籌調度使用，向農業(yè)水利大省傾斜使用。目前，加強對水利投入的主要來(lái)源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但農業(yè)水利大省往往是經(jīng)濟相對落后、財政收入低的地區，土地出讓金收益也低。
受訪(fǎng)專(zhuān)家建議，由中央統籌省級部分土地出讓金，在全國范圍進(jìn)行調配使用，并向農業(yè)水利大省傾斜，降低地方配套比例，“讓種糧多、農田多、水利多的省份獲得更多的資金投入”，才可真正解決農田水利基本建設中傳統農業(yè)地區本級財政配套難的問(wèn)題。
其次，加大轉移支付力度和相關(guān)專(zhuān)項資金的落實(shí)。減免群眾辦水利的相關(guān)稅收或比照政府扶持辦企業(yè)的辦法，進(jìn)行轉移支付返還給水利建設領(lǐng)域，用以水利工程的維修管理。建議出臺土地出讓金收益、城市維護經(jīng)費“切塊”用于水利建設的具體實(shí)施辦法，明確省級水利建設基金延長(cháng)征收時(shí)間、拓寬征收渠道的具體措施；建立省級水利前期工作基金，支持地方水利前期工作，為爭取國家投資打好基礎。
再有，加強農田水利基礎設施建設，更重要的是要打破部門(mén)利益藩籬，建立水利資金集中管理使用的體制，在統一的地方水利建設規劃下，有計劃地集中使用資金，提高水利建設資金使用成效。
在江西部分地區，國土部門(mén)負責的農田整治工程，每畝農田投資在2000元，建設內容都是農田水利的范圍。南昌縣等地一些國土部門(mén)提出，國土部門(mén)出面進(jìn)行建設，缺乏專(zhuān)業(yè)人員，非常吃力，還有點(diǎn)不務(wù)正業(yè)。而水利部門(mén)標準化建設的農田基本水利每畝農田投資不足千元。為此，這些部門(mén)自身也提出，情愿將資金全部轉移到農業(yè)和水利等專(zhuān)業(yè)部門(mén)集中使用。
“如果還無(wú)法有效落實(shí)鄉鎮水利管理機構的人員與經(jīng)費，當前大量嶄新的農田水利基礎設施不出五年，將喪失水利功能�！苯�，在農田水利建設調研期間，基層水利建設人員告訴《瞭望》新聞周刊記者，當前各地農田基本水利建設歷史空前的水利投資力度，項目眾多，給基層水利部門(mén)帶來(lái)了巨大的技術(shù)管理壓力。
由于過(guò)去被忽視，基層水利技術(shù)力量薄弱，無(wú)法適應當前增加的水利建設工作量和技術(shù)新要求。加上基層水利管理體制力量薄弱，農田水利工程后期管理遺留眾多隱患，出現了較為普遍的“工程太多管不來(lái)，工程建好缺人管”現象。本刊記者發(fā)現，造成“建后缺管”的主要原因是鄉鎮一級水利管理機構“短腿”或“無(wú)腿”現象嚴重，導致大量農田水利灌渠等設施修建完后無(wú)法進(jìn)行妥善移交管理。
人員告急
“水利工作尤其農田基本水利建設主要是要依靠基層力量落實(shí)完成�！苯魇∷块T(mén)負責人告訴本刊記者，在大規模農田水利基本建設的形勢下，江西省市、縣兩級水利部門(mén)長(cháng)期存在的技術(shù)人員偏少、技術(shù)力量不足的問(wèn)題進(jìn)一步暴露出來(lái)。比如，部分地區的項目規劃、可研報告、項目建議計劃、實(shí)施方案等前期工作難以及時(shí)完成；鄉鎮水利站被撤并后，水利管理人員數量劇減，影響到農村水利工程建設的質(zhì)量與進(jìn)度。
上高縣、南昌縣、余江縣等地一些縣市水利局長(cháng)向本刊記者反映，除了留幾個(gè)財會(huì )人員守機關(guān)，所有人員都在鄉村來(lái)回監督農田水利建設，一個(gè)普通水利技術(shù)人員要負責的技術(shù)管理項目動(dòng)輒數百萬(wàn)元，而且項目分散，技術(shù)人員半個(gè)月都回不了家。他們普遍擔憂(yōu)，“明年水利投資還要加大力度，我們累死也完成不了技術(shù)管理任務(wù)�！�
九江市水利部門(mén)有關(guān)負責人告訴本刊記者，由于過(guò)去水利投入不足，縣市區的水利(務(wù))局技術(shù)人員流失嚴重，技術(shù)力量匱乏。全市水利系統在冊職工人數1729人，具有技術(shù)員和助理工程師以上職稱(chēng)的只占總人數的21.2%，而且水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員處于“青黃不接”狀態(tài)。撫州市水利局負責人對記者說(shuō)，以現在的投資強度，每個(gè)縣至少需要10名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。但現在撫州市平均每個(gè)縣水利局專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足6名。
在縣一級水利部門(mén)，專(zhuān)業(yè)水利技術(shù)力量更為薄弱。余江縣水利局負責人說(shuō)，其所在水利局42人，一半人因病老處于“休眠”狀態(tài)。僅有的14名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員基本上是上個(gè)世紀七八十年代畢業(yè)的。近十年來(lái)，縣水利局一直沒(méi)有進(jìn)大中專(zhuān)畢業(yè)生，出現了嚴重的技術(shù)人才斷層。上高縣水利局長(cháng)晏曉劍也提出，繁重的水利建設任務(wù)與基層薄弱的水利人員與技術(shù)力量不相稱(chēng)，“僅小型農田水利建設就分布在全縣9個(gè)鄉鎮數十個(gè)點(diǎn)上，水利部門(mén)40多號人員全部上陣都管理不過(guò)來(lái)�！�
管理“千瘡百孔”
與此同時(shí)，新建工程大量涌現，管理主體不明確，管理經(jīng)費難落實(shí)。都昌縣水利部門(mén)介紹，近年來(lái)當地也加大了水利基礎設施建設力度，但這些資金全部用于水利工程設施等硬件設施建設，而用于水利工程維護管理的經(jīng)費幾乎為零。
目前，當地還有許多水利工程至今無(wú)管理房和管理人員，維護經(jīng)費也沒(méi)有著(zhù)落。都昌縣水利部門(mén)負責人說(shuō)，當地大多數水利工程在建時(shí)質(zhì)量較好，但運行幾年后將因管護不到位致病致險。突出表現在三方面：
其一，基層水管力量異常薄弱。鷹潭市水利部門(mén)介紹，2000年，鄉鎮機構改革后，大量撤并水利站等基層站所，鄉鎮水利人員編制減少過(guò)半，基層水管單位機構萎縮，管理職能弱化，嚴重影響基層水利設施的管理。
余江縣白塔渠管理局負責人坦言，由于待遇低等原因，管理局近20年沒(méi)有引進(jìn)一個(gè)水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。撫州市水利局負責人干脆告訴本刊記者：“鄉鎮基層水管力量基本不存在了，水庫日常管理都是讓養魚(yú)承包戶(hù)兼顧，缺乏管理維護的責任和意識�！�
由于基層水利專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員嚴重缺乏，有的鄉鎮就用其他人員進(jìn)行兼職，無(wú)法勝任專(zhuān)業(yè)的水利工程管理工作。都昌縣水利部門(mén)介紹，這個(gè)縣有21個(gè)鄉鎮先后重新配備了水利員，其中10名由鄉干部兼任，有5名是原水管站的職工，有6人是退下來(lái)的村支書(shū)或村主任。
其次，基層水管體制不順，政出多門(mén)、多層管理，一些水利管理工作協(xié)調困難。以江西鄱陽(yáng)縣為例，這個(gè)縣的大型水庫屬于縣級管理，中型、個(gè)別小型水庫屬縣水利局管理，大部分�、裥退畮鞂汆l鎮管理，�、蛐鸵韵滤畮靹t屬村級管理。層層疊疊的管理機構，造成管理體制不順，一些水利工程修復管理工作難開(kāi)展。
其三，基層水利設施的管理主體也難以明確，一家一戶(hù)的生產(chǎn)方式與水利工程整體跨區域的管理需要之間矛盾突出。撫州市臨川區湖南鄉鄉長(cháng)傅建榮說(shuō)，當前針對農田基礎水利設施，不少農民只重“用”，不愿“管”。在維護管理中，一些村組動(dòng)員農民參與農田水利設施的維護，發(fā)現比原來(lái)難，在農村在家勞動(dòng)力老化的情況，僅就一個(gè)渠道清淤工作，“國家拿錢(qián)請都請不來(lái)當地村民�！�