隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程的加快、產(chǎn)業(yè)結構和規劃布局調整，很多企業(yè)搬遷、停產(chǎn)或關(guān)閉。相當一部分搬遷和關(guān)停企業(yè)遺留下來(lái)的場(chǎng)地已被污染，給后續土地開(kāi)發(fā)留下嚴重的環(huán)境安全隱患，成為影響和制約城市可持續發(fā)展的重要因素。
土地屬于不可再生資源，在我國巨大的人口壓力和經(jīng)濟發(fā)展壓力下，土地資源不堪重負，污染場(chǎng)地環(huán)境管理任務(wù)顯得尤為重要。
企業(yè)搬遷遺留場(chǎng)地近1/5被嚴重污染
世界銀行2010年研究報告《中國污染場(chǎng)地的修復與再開(kāi)發(fā)的現狀分析》表明，近年來(lái)，北京市四環(huán)內百余家污染企業(yè)搬遷；重慶市2011年列入市政府預算進(jìn)行調查的搬遷場(chǎng)地預計有127家，到2015年全市預計有1300家企業(yè)需要搬遷。據媒體報道，有關(guān)專(zhuān)家在北京、深圳和重慶等城市的調查顯示，最近幾年工業(yè)企業(yè)搬遷遺留的場(chǎng)地中有將近1/5存在較嚴重污染。2004年北京宋家莊地鐵站挖掘作業(yè)和2006年武漢三江地產(chǎn)項目施工場(chǎng)地發(fā)生的工人急性中毒事故均是遺留污染場(chǎng)地造成的。
國外經(jīng)驗教訓值得借鑒
上世紀70年代以來(lái)，污染場(chǎng)地的大量出現成為發(fā)達國家面臨的嚴峻環(huán)境問(wèn)題。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì )的《中國土壤環(huán)境保護研究》報告表明，美國大約分布有50萬(wàn)至100萬(wàn)處污染場(chǎng)地、德國24萬(wàn)處、荷蘭12萬(wàn)處、加拿大3萬(wàn)處、日本污染場(chǎng)地面積達到11.3萬(wàn)公頃。污染場(chǎng)地管理不善引發(fā)了嚴重的污染事件，如“美國拉夫運河事件”、“日本富山骨痛病事件”等，引起政府和民眾的廣泛關(guān)注。在隨后的30多年中，發(fā)達國家逐步建立了較完善的法律法規與標準體系，明確了利益相關(guān)方的責任，建立了資金籌措機制，相關(guān)處理技術(shù)與設施也日益成熟，污染場(chǎng)地問(wèn)題逐步得到解決。截至2010年5月14日，美國聯(lián)邦環(huán)保署網(wǎng)站上列出的治理優(yōu)先整治清單共有1620個(gè)嚴重污染的場(chǎng)地，其中1084塊場(chǎng)地的修復和施工已經(jīng)完成，有341塊場(chǎng)地已從清單上刪除�？v觀(guān)發(fā)達國家污染場(chǎng)地環(huán)境管理的歷史經(jīng)驗與教訓，有以下幾方面值得借鑒。
——法律先行，明確職責
污染場(chǎng)地環(huán)境管理涉及土地使用責任者、政府部門(mén)和周邊居民等多個(gè)利益相關(guān)者。通過(guò)法律法規等制度建設，明確污染場(chǎng)地預防與修復過(guò)程利益相關(guān)方的職責，是推動(dòng)污染場(chǎng)地環(huán)境管理的重要先決條件。
對于現有污染場(chǎng)地的環(huán)境責任，所有國家均采用“污染者付費原則”。在歷史遺留污染場(chǎng)地的責任確定方面，美國采用了“嚴格、連帶和具有溯及力”的法律責任。荷蘭按照清晰的等級認定污染場(chǎng)地的責任，首先是污染者，其次是土地所有者，最后才是政府，避免了“企業(yè)賺錢(qián)、民眾受害、政府買(mǎi)單”的奇特現象。
政府是污染場(chǎng)地環(huán)境管理的監管部門(mén)。各國的各級政府在分工方面不盡相同。如，美國《棕地法案》建立了聯(lián)邦、州和地方社區三級合作機制，社區全程參與；加拿大聯(lián)邦政府負責制定聯(lián)邦一級的相關(guān)法律與管理政策，建立《國家污染場(chǎng)地修復計劃》，修復聯(lián)邦管轄區域內的污染場(chǎng)地。各州及地區負責制定本轄區內的污染場(chǎng)地修復標準與導則，以及場(chǎng)地風(fēng)險評價(jià)的執行程序。
——分級管理，因地制宜
美國和荷蘭的教訓表明，基于永久污染物被祛除的環(huán)境質(zhì)量目標實(shí)施污染場(chǎng)地修復，不但可操作性差，而且耗資巨大。一些發(fā)達國家根據分級管理的理念，逐步建立起“基于風(fēng)險管理”的修復目標，即充分考慮未來(lái)土地利用和場(chǎng)地特點(diǎn)設定不同級別的土壤修復目標。分級管理包括對不同污染程度的場(chǎng)地分級，以及根據不同再開(kāi)發(fā)用途的分級管理。分級管理的方式可以減少修復的工作量，并顯著(zhù)節約修復費用。如荷蘭依照場(chǎng)地最終用途分為農業(yè)/自然區、居住區、工業(yè)區，分別制定不同的修復標準。
——資金籌集靈活多樣
污染場(chǎng)地治理投入巨大，建立有效的資金籌集機制，對于污染場(chǎng)地修復和再利用至關(guān)重要。美國和我國臺灣地區對于污染者不可確定情況下法律費用、管理費用及修復費用主要來(lái)自于石油、石化工業(yè)及制造業(yè)等工業(yè)征收的特別稅。在荷蘭，國家和地區針對早期的無(wú)主場(chǎng)地以及將工業(yè)場(chǎng)地改造成住宅區進(jìn)行財政補貼；其余場(chǎng)地嚴格按“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則執行；在污染場(chǎng)地進(jìn)行建設時(shí)，修復成本由建設項目預算負擔。
明確責權建立可持續資金籌措機制
分析我國污染場(chǎng)地環(huán)境管理現狀，我們認為主要存在以下問(wèn)題：首先，污染場(chǎng)地的污染責任界定及政府相關(guān)部門(mén)在污染場(chǎng)地環(huán)境管理、土地再開(kāi)發(fā)方面的責權不明確。其次，當前我國污染場(chǎng)地修復技術(shù)和設施的研發(fā)尚不成熟，現有的技術(shù)支撐條件難以滿(mǎn)足污染場(chǎng)地修復工作的需求。
在我國巨大的人口壓力和經(jīng)濟發(fā)展壓力下，污染場(chǎng)地環(huán)境管理任務(wù)顯得十分緊迫。結合我國現狀和國外經(jīng)驗，我們認為應從以下方面著(zhù)手解決：
出臺污染場(chǎng)地專(zhuān)項法律。對污染場(chǎng)地管理、修復、再開(kāi)發(fā)相關(guān)方的責任和義務(wù)進(jìn)行明確的規定；明確各級政府在污染場(chǎng)地管理中的職責和權限。
建立多部門(mén)、多層次的統籌協(xié)調機制。強化政府在污染場(chǎng)地環(huán)境管理領(lǐng)域的主導地位，明晰污染場(chǎng)地修復、管理、再開(kāi)發(fā)等過(guò)程中環(huán)境、規劃等政府部門(mén)的責任，抓緊建立多部門(mén)合作機制，加強統籌協(xié)調。
建立可持續的資金籌措機制。根據污染場(chǎng)地環(huán)境管理過(guò)程中相關(guān)方的責權劃分，構建政府、場(chǎng)地業(yè)主、開(kāi)發(fā)商多方投入的資金籌措機制。將污染場(chǎng)地修理費用納入環(huán)境稅、資源稅等稅收制度；落實(shí)污染者付費、開(kāi)發(fā)商付費的原則和制度，建立統一的污染場(chǎng)地資金管理體系。同時(shí)，探索污染場(chǎng)地的環(huán)境保險、污染治理費用預提留等制度。
增強科技支撐能力。對于亟待開(kāi)發(fā)的污染場(chǎng)地土壤，重點(diǎn)研發(fā)快速的物理、化學(xué)聯(lián)合修復技術(shù)及修復裝備，提高修復效率，降低修復成本。同時(shí)要大力組織開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法與指標體系。
預防新的污染場(chǎng)地產(chǎn)生。建議對潛在場(chǎng)地污染高風(fēng)險的行業(yè)實(shí)施環(huán)境影響后評價(jià)，盡早采取預防和補救措施；對于新建、改建和擴建企業(yè)特別是化工、電鍍、油料存儲等土壤污染高風(fēng)險行業(yè)，嘗試建立場(chǎng)地污染環(huán)境評價(jià)體系，提出切實(shí)可行的場(chǎng)地污染防范措施。
(作者單位：中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )固體廢物分會(huì ))