在酷熱的鄉間小道上趟了半個(gè)多鐘頭，周長(cháng)富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家�！�
　　這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院，足足塌落了一半。
　　31歲的周長(cháng)富是重慶市江津區李市鎮孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉的鎮上買(mǎi)了新房。而鄉下的這處老宅空居多年久未打理，現在已沒(méi)法再住人了。
　　全村8000多口人，有三分之二長(cháng)年在外打工。村里現在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。
　　兩年半以前，重慶在全市范圍內啟動(dòng)地票交易試驗，推動(dòng)這些荒置的土地通過(guò)復墾而變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO用地。重慶也因此成為全國首個(gè)，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內推行這場(chǎng)“新土改”試驗的城市。
　　孔目村正是重慶市地票交易的示范點(diǎn)之一。而在這場(chǎng)土地試驗進(jìn)入第三個(gè)年頭之時(shí)，周長(cháng)富聽(tīng)到消息，今年重慶將擴大地票交易規模、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開(kāi)放農戶(hù)個(gè)體直接參與地票交易的方式，也將有望進(jìn)入實(shí)施操作。
　　他的舊宅子，看來(lái)有了直接“變現”的希望。

　　1.地票受益權之爭

　　2008年12月，以地票交易為主體的重慶農村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價(jià)值103.3億元。成交均價(jià)由8.02萬(wàn)每畝，提高到16.7萬(wàn)/畝。
　　根據重慶地票制度的設計，經(jīng)驗收后的復墾交易指標，作為地票進(jìn)入設于主城區的重慶農村土地交易所交易。地票的價(jià)款，大部分返還指標產(chǎn)出地農村，按2009地票均價(jià)每畝9萬(wàn)計，獲得近400萬(wàn)左右的資金。
　　在地票的收益分配鏈條上，從復墾到最后通過(guò)招拍掛落地，有農民，有集體經(jīng)濟組織，有市、區縣、鄉鎮政府，還有政府土地復墾機構等等。而如何在分配中保障相對弱勢的農民的利益，這是最受關(guān)注的問(wèn)題，也是對地票制度爭議最大的地方。
　　正因為地票制度以反哺“三農”為出發(fā)點(diǎn)，所以如何保障農民的利益成為各界關(guān)注的核心。
　　地票成立之初，重慶農村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農村。其確立的原則是，地票的成交價(jià)，一部分支付復墾成本，一部分對建設用地上的房屋比照征地的標準給予補償，還有一部分是支付宅基地復墾農民購房補貼。如有結余，再由區縣政府建立耕地保護基金。
　　區縣政府被允許在此框架下制定具體的實(shí)施辦法。如江津區國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復墾的農民，其余20%用于全區耕地保護和統籌農民社會(huì )養老保險。
　　這是重慶各區縣中給予農民比例較高的分配辦法。但有觀(guān)察者認為，農民獲得的補償總體還是過(guò)低。
　　國土資源部規劃司司長(cháng)董祚繼在對重慶市地票交易改革進(jìn)行調研之后，在其撰寫(xiě)的報告中說(shuō)，“目前地票收益用于被拆遷農戶(hù)的比例偏低，農民直接拿到的大約只相當于當前征地補償的水平�！�
　　他以10萬(wàn)元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬(wàn)元)直接用于
　　被拆遷農戶(hù)的房屋補償和購房補助，30%用于集體經(jīng)濟組織補償和復墾，30%作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區縣政府管理使用。
　　董祚繼認為，耕地保護基金和土地整治資金主要應通過(guò)政府財政渠道解決，而不宜通過(guò)地票收益進(jìn)行籌集；地票增值的主要部分也應返還農民。
　　2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關(guān)于規范地票價(jià)款使用促進(jìn)農村集團建設用地復墾的指導意見(jiàn)》(渝國土房管384號文)，對地票的分成作了較為清晰的界定。
　　此384號文將地票分為基準價(jià)款和增值價(jià)款�；鶞蕛r(jià)格的設定，充分考慮了農村建設用地復墾成本、房屋和地上構(附)著(zhù)物補償、土地使用權補償、農戶(hù)購房補助、農村建設用地用途轉化補償等因素；增值收益，則是指交易完成扣除成本后的利潤。
　　這個(gè)分配辦法規定，基準價(jià)格扣除成本后，由農戶(hù)與農村集體經(jīng)濟組織按85：15比例進(jìn)行收益分配，其中農戶(hù)所得每畝不低于9.6萬(wàn)元、集體經(jīng)濟組織每畝所得1.7萬(wàn)元。
　　地票成交后，價(jià)款高于基準價(jià)格部分的價(jià)款，仍按85：15的比例再次分配給農民和集體經(jīng)濟組織。
　　“基層價(jià)是個(gè)保護價(jià)，保護價(jià)會(huì )隨著(zhù)價(jià)格走勢調高�！敝貞c市農村土地交易所執行總裁黃茂軍說(shuō)。
　　這個(gè)辦法在市內各個(gè)區縣引起了很大的反響，政府各界對此態(tài)度不一。某區國土局官員說(shuō)，384號文意味著(zhù)地票的收益幾乎都給了農民，而對復墾費用也作了界定為1.2萬(wàn)每畝左右，復墾工作幾乎沒(méi)有利潤，這會(huì )影響到很多供地的積極性。
　　江津區國土局官員周思恒表示，在市局384號文件下發(fā)后，區國土部門(mén)對分配辦法進(jìn)行調整討論了幾個(gè)月，還未定稿，“要考慮的細節太多”。
　　不過(guò)他表示，農民利益確實(shí)應該是首要考慮的。

　　2.農戶(hù)有望直接上市交易土地

　　據重慶市國土局向本報記者透露，目前，地票制度的一個(gè)新改革正在醞釀中，將允許個(gè)體農戶(hù)零星復墾自己的宅基地，然后到農村土地交易所進(jìn)行交易。
　　記者了解到，重慶在第二次全國土地大調查后，將對農民及集體的土地進(jìn)行確權頒證。
　　“農民怎么賣(mài)、什么價(jià)位賣(mài)、賣(mài)多少，下一步可以由他們自己選擇�！币晃皇袊�土局官員稱(chēng)。
　　重慶“新土改”醞釀大動(dòng)作：讓農民自主買(mǎi)賣(mài)地票
　　重慶市農村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經(jīng)考慮到了今后推出個(gè)體交易的情況。
　　在權屬清晰的情況下，農民如果要賣(mài)地票，可以在農村土地交易所開(kāi)一個(gè)保證金賬戶(hù)，就像股票一樣，將手中的地票賣(mài)掉，就有資金到賬。
　　目前，農民復墾補償的價(jià)格，基本上由地方政府單方面規定，而農民在此過(guò)程中基本缺乏談判權。而制度研究者已公認，維護土地交易中農民權益的最好方式，是賦予其零星復墾、直接參與地票交易的權利。
　　盡管在農村土地交易所的交易規則中，農民個(gè)體早是被允許參與指標的交易的，但過(guò)去均認為，這只能在理論上可行。因為地票交易是以“宗”為單位，每宗在100畝以上，這種門(mén)檻很難為單個(gè)農戶(hù)所接受。
　　此外，每一宗地的來(lái)源也非常復雜，有的可能是荒地復墾而成，也可能是宅基地，涉及農民拆遷安置，成本不等，也難以與單個(gè)農戶(hù)的地塊相對應。
　　因此，目前的地票交易主體多為區縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復墾方，事實(shí)上壟斷了地票的供給。
　　“這種制度設計使土地整理中心對農戶(hù)和農村經(jīng)濟組織的補償占有強勢地位，而農民可獨立交易后，有望改變這一局面�！碑數匾晃粚W(xué)者表示。
　　不過(guò)，一家基層政府土地整理中心的負責人擔心，復墾涉及很多規劃、技術(shù)、測量方面的程序和手續，放開(kāi)之后個(gè)體農戶(hù)能否操作得了？
　　受訪(fǎng)的一些基層鄉鎮政府對此項改革則表示認可。李市鎮政府的一位官員認為，農戶(hù)自己交易的話(huà)，可能會(huì )避免很多矛盾�！罢�府不可能大包大攬，至于農民與復墾公司之間，仍可建立委托關(guān)系，使復墾更加專(zhuān)業(yè)化�！�
　　此外，重慶市也將允許企業(yè)充分參與地票競買(mǎi)，這樣也有利發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)機制，使地票獲得最佳定價(jià)，增強農村的反哺力度。
　　目前，農村土地交易所的市場(chǎng)化還有待增強，房地產(chǎn)企業(yè)的參與度不高。據統計，目前參與土地交易的，40%是民營(yíng)企業(yè)，另外40%是國有企業(yè)，政府土地儲備機構占20%，1%左右為個(gè)人。
　　造成這一狀況的主要原因是，現行政策對于地票持有者的保護并不完善。從地票落地，到規劃部門(mén)批準，再到征轉、拆遷，過(guò)程繁雜歷時(shí)較長(cháng)，而持票人最終仍要進(jìn)入土地招拍掛競爭。
　　一位當地的房地產(chǎn)企業(yè)老總表示，當下地產(chǎn)界對地票尚持觀(guān)望態(tài)度，接受還有一個(gè)過(guò)程。
　　重慶市農村土地交易所對此的考慮，是以后將以持有地票作為入場(chǎng)拍賣(mài)的前置，但在哪個(gè)環(huán)節要求持有地票，還需進(jìn)一步加以考慮。
　　為方便地票的流動(dòng)性，農村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當的時(shí)候推出二級市場(chǎng)。
　　黃茂軍告訴記者，有關(guān)地票市場(chǎng)化的改革操作非常慎重，現在正在進(jìn)行制度設計，包括供應量、供應規模以及價(jià)格的控制，以防在這個(gè)領(lǐng)域出現資產(chǎn)泡沫。

　　3.交易量將繼續放大

　　接下來(lái)，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗兩年多來(lái)土地改革及各項制度設計的效果。
　　其農村土地交易所成立之初，按國土資源部要求，地票交易規模限于國家給重慶用地指標的10%，及1萬(wàn)到1.5萬(wàn)畝。
　　重慶市國土局對本報記者透露，目前，國土資源部已放松了這一控制。
　　據了解，重慶全市經(jīng)營(yíng)性用地需求在3萬(wàn)畝左右，再考慮一部分富余儲備，估計地票交易量會(huì )較往年提高。
　　據重慶市農村土地交易所介紹，地票增量將來(lái)自三部分：
　　一個(gè)是重慶在去年啟動(dòng)了戶(hù)籍改革，部分農民可能會(huì )自愿退出的土地，當地票的價(jià)格市場(chǎng)有吸引力的時(shí)候，轉戶(hù)居民會(huì )做出相關(guān)出讓選擇。
　　另外，重慶今年規劃了10萬(wàn)套針對農村危舊房改造的新村建設。黃茂軍說(shuō)，財政將為新村建設承擔70%的建設成本。新村建成后，單戶(hù)農民的居住占地面積將縮小，節約出的建設用地指標將成為新的地票增量。
　　還有一塊來(lái)源，就是農村閑置、廢棄的宅基地。
　　“當然，所有這些供給的基礎都是建立在農民自愿的基礎上的�！秉S茂軍說(shuō)，農戶(hù)自愿原則是地票政策設計和實(shí)際操作中貫徹始終的核心理念。
　　地票交易量放大之后，對地票各個(gè)環(huán)節能否順利運行，都是個(gè)考驗。但其中更令業(yè)界關(guān)注的話(huà)題是，此舉會(huì )不會(huì )加大區域的不平衡？
　　西南大學(xué)教授邱道持告訴記者，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠地區也有擔心，會(huì )不會(huì )在擴大地票交易量之后，建設用地都集中于主城一小時(shí)經(jīng)濟圈，而給兩翼留下廣袤的農村？
　　長(cháng)年從事農業(yè)開(kāi)發(fā)項目的重慶邁德投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理趙宜勝認為，地票實(shí)際上是一種發(fā)展權的轉移，建設用地像農村的血脈，也許今天它暫時(shí)不需要，但未來(lái)需要發(fā)展的時(shí)候怎么辦呢？所以要慎重。
　　邱道持認為，市級部門(mén)應有效調控規模，合理規劃，以保證農村地區經(jīng)濟發(fā)展的持續性問(wèn)題，并重視由于城鄉區域在工農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向上的差異而產(chǎn)生的巨大的收益落差的問(wèn)題。
　　但從重慶市農村土地交易所兩年的交易情況來(lái)看，它并未完全體現，主城土地價(jià)值高，吸納消化地票的強力就越強的趨勢。
　　該市農村土地交易所官員發(fā)現，本地開(kāi)發(fā)商在主城區落地時(shí)遇到大企業(yè)的競爭，往往會(huì )選擇把地票落到主城之外。
　　買(mǎi)有地票的金科地產(chǎn)集團，也選擇在區縣落地，集團副總裁李戰洪解釋?zhuān)�這與集團的區縣戰略有關(guān)。
　　趙宜勝認為，長(cháng)遠角度來(lái)看，解決該問(wèn)題的一個(gè)有效途徑，是搞好農村剩余勞動(dòng)力的轉移工作，使農村勞動(dòng)力真正能夠從農業(yè)轉向非農產(chǎn)業(yè)�！昂迷谥貞c的戶(hù)籍改革已在做這方面的推動(dòng)�！�

　　4.打通要素聯(lián)接

　　地票運行兩年多來(lái)，重慶市已建立起了一個(gè)統籌城鄉的土地要素市場(chǎng)。為了保證交易量，并避免國家無(wú)償指標與地票這一有償指標雙軌制存在，重慶農村土地交易所出臺規定要求，在主城區，國家計劃指標只能用于工業(yè)、公共設施等項目，經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)地票取得。
　　這使邊遠的區縣具有土地復墾的熱情。在指標可大范圍流轉之前，重慶最偏遠、經(jīng)濟不發(fā)達的城口縣，建設用地指標價(jià)格每畝僅2萬(wàn)－3萬(wàn)元，而在交易所拍賣(mài)后，目前最高可達17萬(wàn)元，溢價(jià)八倍有余。
　　在此基礎上，重慶正在進(jìn)一步探索將資本與土地要素打通。黃茂軍透露，重慶正在考慮將地票質(zhì)押推廣到農村宅基地及房屋的抵押。
　　過(guò)去因為法律的限制，銀行有種種顧慮，不愿接受宅基地的抵押�！拔磥�(lái)以地票作為質(zhì)押，金融機構就愿意介入，農村一家一戶(hù)可獲得貸款，有了發(fā)展的資本�！秉S茂軍說(shuō)。
　　2009年12月，重慶農村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協(xié)議，探索地票質(zhì)押。2010年8月，重慶嶺尚農業(yè)發(fā)展有限公司以4270萬(wàn)元金額購得300畝地票作質(zhì)押，獲得了銀行提供的總額3000萬(wàn)元貸款，成為地票質(zhì)押第一例。
　　在城鄉統籌的背景下，土地不僅和資本要素市場(chǎng)建立了聯(lián)系，必然還要涉及到勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)。
　　2010年出臺的重慶戶(hù)籍改革方案明確提出：“鼓勵轉戶(hù)農民退出農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權及農房�！倍鴮Ψ艞壵�基地及農戶(hù)的補償，則按地票價(jià)值進(jìn)行補償。
　　這個(gè)系統性改革方案的另外一個(gè)主要構件，是大規模的公租房的建設。與前面農民有償放棄農村宅基地相對應，這個(gè)改革試圖解決戶(hù)改后農民到城市居住的問(wèn)題。
　　這些探索獲得一定的肯定。近日由國土資源部法律中心組織的一次內部論壇上，不少專(zhuān)家也以重慶“地票”交易模式為例，提出其讓農民真正參與到土地產(chǎn)權交易當中，社會(huì )資本炒作成分比較少，可以作為征地制度改革的一個(gè)借鑒。
　　不過(guò)，對于以建立城鄉統一的土地市場(chǎng)為目標，以及地票能否成為一個(gè)普適性的制度，重慶顯然還有很長(cháng)的路。
　　對于重慶在地票制度設計上的探索，西南政法大學(xué)副校長(cháng)劉俊認為，當前需要迫切厘清核心理論問(wèn)題。
　　“地票的性質(zhì)究竟是什么，交易的是什么，指標一般意義上，是一種行政權，那么行政權可不可在市場(chǎng)上交易？如果不是行政權，那它賣(mài)的是什么產(chǎn)品？”
　　劉俊認為，在理論上解答這些疑問(wèn)之后，才能搭建一個(gè)公平分配的基礎�！耙驗橥恋氐闹贫纫蕾�(lài)性很強，一旦成形，改起來(lái)也很難�！�
　　不過(guò)，周長(cháng)富近日已向孔目村委會(huì )遞交了復墾申請。他不太理會(huì )這些聽(tīng)起來(lái)很深奧的理論，而關(guān)注自家的宅基地在復墾交易后能拿到多少錢(qián)�！叭绻�能自己賣(mài)，肯定要試試�！�