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AFP（智利養老基金管理公司）是智利社會(huì )保障市場(chǎng)化的重要部門(mén)。記者 葉書(shū)宏 攝 |
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“過(guò)去三十年，在拉美經(jīng)濟發(fā)展方陣中，智利可謂獨樹(shù)一幟。盡管在資源稟賦、發(fā)展階段、社會(huì )制度等方面，智利與其他拉美國家差異不大，但是經(jīng)過(guò)幾十年的摸索與調整，這個(gè)世界上最狹長(cháng)的國家已經(jīng)走出了一條適合自己的發(fā)展道路，成功實(shí)現了社會(huì )經(jīng)濟的轉型，并即將走出“中等收入國家陷阱”。
2010年，智利盡管經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上第五大地震，經(jīng)濟依然保持高速發(fā)展。據國際貨幣基金組織預測，智利人均GDP將于2011年超過(guò)1.2萬(wàn)美元，成為率先邁入高收入行列的南美經(jīng)濟體之一。智利的經(jīng)驗對中等收入發(fā)展中國家具有借鑒意義�！�
經(jīng)濟政策：自主可控的開(kāi)放主義
●擺脫“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán)，政府一方面發(fā)揮礦藏、農林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟增長(cháng)；另一方面，謀求自由市場(chǎng)經(jīng)濟轉型，推動(dòng)外向型經(jīng)濟。
沿著(zhù)智利首都圣地亞哥向南約100多公里，綿延數百公里的葡萄酒之路橫亙眼前，大片葡萄種植園遍布道路兩邊觸目可見(jiàn)，別致的葡萄酒酒莊點(diǎn)綴其間，每年從這里出口高品質(zhì)的葡萄酒為智利帶來(lái)了數十億美元的收入。
從圣地亞哥向北100多公里，綿延上百公里的濯濯童山在高科技農業(yè)魔術(shù)下變成了高產(chǎn)果園，山腳下水果加工、包裝、物流、質(zhì)檢一體化服務(wù)為這些水果的出口提供了快速通道。如今，智利的蘋(píng)果、鱷梨、櫻桃以其高品質(zhì)已經(jīng)成為歐美超市的高端產(chǎn)品。
如果回到三十年前，這里的農民零散經(jīng)營(yíng)，入不敷出，多數還要到鄰近的城市打工，而現在他們多數擁有自己的農莊，并且在行業(yè)聯(lián)合會(huì )的幫助下，各地區農戶(hù)通過(guò)技術(shù)共享、聯(lián)合外銷(xiāo)實(shí)現了產(chǎn)業(yè)的橫向聯(lián)合，通過(guò)興建附屬加工業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現了產(chǎn)業(yè)的縱向聯(lián)合，進(jìn)而打造出在全球都具有競爭力的農業(yè)出口生產(chǎn)基地。
智利中央谷地只是智利外向型經(jīng)濟轉型的一個(gè)縮影。除了出口農業(yè)，智利南部海域的三文魚(yú)養殖業(yè)、中南部林區的林業(yè)和造紙業(yè)以及北部沙漠地區的銅礦開(kāi)采和冶煉業(yè)，一個(gè)共同的特點(diǎn)就是規�；�、精細化、高品質(zhì)，智利過(guò)去三十年外向型經(jīng)濟轉型探索的努力與成果皆集中于此。如果用一句話(huà)概括智利經(jīng)濟轉型，就是發(fā)揮比較優(yōu)勢，建立出口導向經(jīng)濟增長(cháng)模式。
智利大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授伊格納西奧認為，智利模式轉變成功來(lái)源于兩個(gè)方面，一方面政府意識到國內市場(chǎng)狹小內需不足的局限性，發(fā)揮礦藏、農林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟增長(cháng)；另一方面，智利的改革開(kāi)放開(kāi)始較早，正好與世界經(jīng)濟全球化趨勢同步，此時(shí)謀求自由市場(chǎng)經(jīng)濟轉型、推動(dòng)外向型經(jīng)濟正好順利了世界潮流。
然而，拉美資源豐富且奉行自由主義的國家不少，但多數擺脫不了“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán)，有的甚至因為積累問(wèn)題過(guò)多，矛盾壓力過(guò)大發(fā)生了金融危機甚至社會(huì )動(dòng)蕩。為何智利卻能取得成功？
關(guān)鍵在于，智利的開(kāi)放主義是一種可控的、輔以改革的開(kāi)放主義。上世紀90年代初期文人政府上臺后，智利先后與拉美、北美、亞洲、歐盟等一系列國家和地區集團簽署雙邊自由貿易協(xié)定，進(jìn)而成為世界上對外締結雙邊自由貿易協(xié)定最多的國家之一，這種開(kāi)放的貿易政策無(wú)疑極大地拓展了智利出口市場(chǎng)。為防止匯率波動(dòng)，智利采取了一系列行之有效的調控政策。
例如，在上世紀80年代，智利實(shí)行根據國內外通貨膨脹率變動(dòng)不斷進(jìn)行小幅調整的所謂爬行匯率，90年代后，大量短期資本以美元形式流入，貨幣當局開(kāi)始放棄本幣單獨與美國掛鉤，改用盯住一攬子貨幣的做法，并于1991年6月還出臺了所謂的“強制存款”政策，規定投機性短期資本流入必須將30%以零利息存入央行一年。這些政策對于穩定匯率，防止本幣過(guò)度升值以及限制資本流入量等方面發(fā)揮了積極作用，對于像智利這樣出口對國民經(jīng)濟具有重大影響的國家尤為重要。
在財政政策方面，智利政府為固化出口增長(cháng)帶來(lái)的財富效應，采取了適度限制公共開(kāi)支、建立穩定基金保持公共財政相當于GDP1%的結構性盈余，這種謹慎穩健的財政政策使智利逐漸擺脫了在多數拉美國家存在的外債壓力，而且政府財政明顯改善，不僅改善了國家基礎設施投資，而且維持了政府對社會(huì )保障體系的資金投入，取得了很好的社會(huì )效果。
社會(huì )政策：兼顧公平的共享主義
●政府在繼承和延續自由市場(chǎng)經(jīng)濟模式改革下，加大了社會(huì )保障的投入，養老金制度的改革已初步成功。
很多拉美國家疾風(fēng)驟雨地推行以效率為先的經(jīng)濟改革，忽視了社會(huì )公平的實(shí)現，期間積累了大量的社會(huì )問(wèn)題，最終使改革因缺乏民眾支持而夭折，有的甚至導致政權頻繁更迭，使改革缺乏了延續性和穩定性。
如果說(shuō)智利社會(huì )經(jīng)濟轉型可稱(chēng)為一種成功模式，那就是力求獲得兼顧公平的經(jīng)濟增長(cháng)，通過(guò)有效的社會(huì )政策讓更多人享受經(jīng)濟增長(cháng)的成果，而這一成果的典型體現就是智利社會(huì )保障制度改革，特別是養老金保險制度的改革。這一改革不僅改進(jìn)了社會(huì )公平問(wèn)題，而且對經(jīng)濟增長(cháng)起到了意想不到的促進(jìn)作用。
這種后來(lái)被稱(chēng)作治理模式的養老金制度改革，簡(jiǎn)而言之，就是個(gè)人繳費、個(gè)人所有、完全積累、私人機構運營(yíng)，其主要特征包括保費資本化，即每個(gè)參加養老保險的人都在一個(gè)自選的養老金管理公司開(kāi)立個(gè)人賬戶(hù)，把每月應稅所得收入的10%作為養老基金存入該賬戶(hù)。養老金管理公司再將投資所得利潤按法定要求和時(shí)間存入個(gè)人賬戶(hù)。這一制度的基本作用就是把個(gè)人努力同其將來(lái)領(lǐng)取的養老金或撫恤金的多少掛鉤。
在智利，養老金由私人機構組成的AFP(養老金管理公司)運營(yíng)。AFP被法律嚴格限制為只能從事與社會(huì )保險業(yè)務(wù)有關(guān)的活動(dòng)，即征收養老保險費，將保險費存入個(gè)人賬戶(hù)，并用保費按法律授權的方式投資，將投資所得按法定的要求作為保險福利提供給投資者。投保人能夠自由選擇管理公司，這就迫使管理公司之間互相競爭，壓低管理成本，減少傭金比率，同時(shí)在投資時(shí)爭取更好的投資回報，吸引和保住更多參加者。
由于政府對養老金安全承擔最終風(fēng)險和責任，也就是說(shuō)，如果投保人因為管理公司破產(chǎn)或自己中途失業(yè)、生病或喪失勞動(dòng)能力等，到期無(wú)法達到法定最低福利水平時(shí)，國家將提供差額補貼，這種責任促使智利政府制定了嚴格的規章制度，對管理公司進(jìn)行嚴格監管和控制，并為此設立了專(zhuān)門(mén)的“養老金管理公司總監署”。例如，政府對管理公司的信息披露、投資領(lǐng)域、工具、數量、風(fēng)險頭寸及最低收益率等方面作出嚴格規定。
盡管養老金改革初期遇到了前所未有的壓力，但是隨著(zhù)改革的推進(jìn)，取得了意想不到的效果。例如，由于投資競爭的存在，投保人享受了較高的收益。據摩根集團的估計，在1981至1991年的10年中，智利養老基金的實(shí)際收益率年均15%，是國家管理制度下投資收益率的5倍。其次收益預期增加，國民儲蓄意愿增強，儲蓄率上升，截至2011年，養老金資產(chǎn)總額達1570億美元，占智利國內生產(chǎn)總值比重達到了70%。此外，養老金投資極大促進(jìn)了智利資本市場(chǎng)的發(fā)育。
養老金制度改革的初步成功，不僅克服了舊制度中的種種弊端，而且使退休者晚年生活有了保障，在職者消除了后顧之憂(yōu)。政府在擺脫了對社會(huì )保險補貼的沉重負擔后，長(cháng)期的財政不平衡問(wèn)題得到了有效的解決，可以拿出更多的資金用于社會(huì )救助計劃，將公共開(kāi)支向最貧困階層傾斜，發(fā)揮社會(huì )保障制度的再分配功能，促使社會(huì )的和諧發(fā)展�？梢哉f(shuō)，新的社會(huì )保障體系使智利的經(jīng)濟和社會(huì )逐漸走向了雙重的良性循環(huán)。
政府行為：權力約束與反腐倡廉
●在智利，審計署享有很高聲望，它的存在有如達摩克利斯之劍懸在每個(gè)國家權力執行者的頭上。
上世紀八九十年代，拉美經(jīng)濟改革風(fēng)起云涌，多數國家政府奉行新自由主義三化一減(市場(chǎng)開(kāi)放化、貿易自由化、企業(yè)私有化、削減公共開(kāi)支)如火如荼。在此結構調整、資源重新分配的浪潮中，由于政府權力沒(méi)有得到有效約束，很多拉美國家成為貪污腐敗的重災區。例如阿根廷前總統梅內姆、秘魯前總統藤森涉腐案，金額之大，地位之高，堪稱(chēng)世界之最。
然而，智利卻是南美少有的幾塊凈土，自1995年透明國際發(fā)布腐敗影響指數以來(lái)，在全球清廉排行榜上，智利是拉美地區唯一進(jìn)入前20位的國家。也正是由于智利在約束權力、打擊腐敗方面的成效，國家經(jīng)濟在市場(chǎng)化過(guò)程中的權力尋租現象得到了有效控制，清廉高效的政府為經(jīng)濟改革提供了保障。在反腐制度建設方面，智利有不少值得借鑒的經(jīng)驗。
去年2月27日，智利發(fā)生8.8級地震，政府為震后重建投入數十億美元。最近，媒體相繼爆出大區政府及住房部招標違規，直接導致了比奧·比奧大區區長(cháng)與住房部長(cháng)的辭職，所有報道都是基于智利審計署真刀真槍的調查。在智利，審計署享有很高聲望，它的存在有如達摩克利斯之劍懸在每個(gè)國家權力執行者的頭上。
在智利構建的反腐監督網(wǎng)絡(luò )中，除了政治監督、司法監督，對政府的監督主要是行政法律監督，而國家審計署是主要執行者。法律規定，審計總署可以直接監督總統和各部委，有權在行政領(lǐng)域監督和捍衛法治，保護可能被行政行為扭曲的公共利益和個(gè)人權力。此外，政府行政部門(mén)內部還設立了“政府內部總審計委員會(huì )”，內部審計機制為審計總署的外部監督工作提供了便利，并且對公職人員形成了強大的心理威懾作用。
為便于公民監督，智利政府大力推行政務(wù)信息公開(kāi)。前任總統巴切萊特就多次表示“我想要一個(gè)陽(yáng)光政府”，政府所有行為透明是“一個(gè)社會(huì )能夠反對腐敗的最好的預防措施之一�！彼趫陶谝荒昃蛯�(shí)施了包括公布高級官員財產(chǎn)申報和確保公民獲得信息權利在內的多項措施，政府各部門(mén)均通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)通報政策法規、計劃安排、財政預算、年度決算等信息，還建立了上百項公民與政府的互動(dòng)程序。
智利的法律賦予高級官員廣泛的自由裁量權，為保證權力不被濫用，智利《行政廉潔法》對各種利益主體職責和權限作出了詳盡的規定，目的是最大程度地減少利益沖突和腐敗的發(fā)生。
在管理公務(wù)員方面，智利主要通過(guò)三個(gè)途徑約束其操守，其一建立完備的公務(wù)員管理制度和法律法規，促使其廉潔奉公；其二，在公務(wù)員錄用上奉行公平、平等、競爭和擇優(yōu)原則，防止“病從口入”；建立公務(wù)員回避制度，遏制裙帶關(guān)系，預防任人唯親、結幫營(yíng)私。此外，智利政府認為，國家高級官員肩負領(lǐng)導和建設國家重任，掌握國家最高機密和經(jīng)濟命脈，其行為牽動(dòng)全民利益，國家應當給予足夠高的工資以使他們盡忠職守，因此智利一直推行的是高薪養廉的公務(wù)員制度。