我國的住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面卓有成效，但與發(fā)達國家或地區相比，我國的住房保障體系建設起步較晚，存在著(zhù)保障房名目繁多、覆蓋面狹窄，投融資渠道單一、城市政府預算不足，相關(guān)配套政策不完善、缺乏統一有效的管理體制，地方政府執行力度不夠、監督機制不健全等的問(wèn)題。從發(fā)達國家和地區住房制度的設計、保障性住房的特點(diǎn)以及住房市場(chǎng)的發(fā)展演變來(lái)看，建立多層次、多渠道住房保障體系是實(shí)現“居者有其屋”的主要途徑。
完善住房保障制度是政策實(shí)施重要保證
保障性住房體系建設是一項復雜的系統工程，完善住房保障制度(法制規范、管理制度、審核程序和運行機制)是保障性住房政策實(shí)施的重要保證。政府需要提升住房政策到法制層面，建立公共住房專(zhuān)業(yè)化管理機構進(jìn)行系統管理和控制，健全公共住房投融資政策和運行機制，強化政府對保障房建設工作的責任意識，將保障房建設納入政績(jì)考核中。
加強保障性住房政策的法制化和規范化。在美國、日本、新加坡等國家，住房保障法律都是國家大法，其制定是各國政府的一項重要任務(wù)。發(fā)揮、提升我國保障性住房政策的領(lǐng)導力和執行力，必須跳出保障性住房政策本身，從立法、規劃與體制層面加以突破。
我國目前的住房法律體系中還沒(méi)有住房保障法律。應將住房保障工作納入目標管理，盡快制定專(zhuān)門(mén)的住宅法和住房保障法，從立法層面對住房保障的實(shí)施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施等進(jìn)行法律界定，包括明確保障性住房含義及保障對象；規定保障性住房準入標準、保障水平、保障方式，同時(shí)對違反法律的行為予以嚴懲；明確各級政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財稅優(yōu)惠等方面的具體責任；要求并保障財政撥款計劃、租金控制計劃、稅收減免計劃、抵押貸款貼息計劃等的實(shí)施；建立健全保障性住房的地方性配套法規，如房地產(chǎn)產(chǎn)權產(chǎn)籍管理、住房保障基金管理、個(gè)人入和信用管理等，形成較為完備的法律法規體系。
設立全面負責保障性住房規劃、建設、分配、使用和退出等環(huán)節
建立行之有效的公共住房專(zhuān)業(yè)管理機構。保障性住房實(shí)施需建設部、民政部、財政部、發(fā)改委、稅務(wù)總局、人民銀行等多部門(mén)協(xié)調多項配套政策的落實(shí)，在緊缺資源管理權限分散的情況下，容易產(chǎn)生權利尋租，滋生腐敗。新加坡和香港的公共住房從選址規劃、開(kāi)發(fā)建設、運營(yíng)管理到社會(huì )分配，都處在高效運行的政府專(zhuān)門(mén)機構的管理透明下，使得其保障性住房體系得到不斷發(fā)展和完善。
為確保保障性住房建設、管理的專(zhuān)業(yè)性和系統性，設立全面負責保障性住房規劃、建設、分配、使用和退出等環(huán)節的政府專(zhuān)門(mén)管理機構，從功能上分為決策層和執行層。決策層為專(zhuān)門(mén)成立的決策協(xié)調機構，負責制定政策和長(cháng)期發(fā)展計劃，并在保障性住房建設發(fā)展規劃和年度計劃的報批、建設項目用地的選址與開(kāi)發(fā)、項目的建設、銷(xiāo)售與經(jīng)營(yíng)管理等環(huán)節整體負責與計劃、財政、金融、土地、法律、建設等部門(mén)的溝通與協(xié)調。
執行層具體落實(shí)保障性住房的租購申請和資格審查。制定享受保障性住房的家庭收入和成員結構標準、住房面積標準及相應的分級差價(jià)標準；建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、跨地區的包括個(gè)人信用檔案、個(gè)人信用評估等內容在內的個(gè)人征信管理體系；引入社會(huì )征信機制，建立個(gè)人誠信申報、要約審核、社區評議、媒體公示等制度，對家庭收入、住房狀況等情況進(jìn)行全面審查；建立保障住房對象檔案信息系統，適時(shí)、準確的動(dòng)態(tài)核定家庭收入，提供保障性住房“準入”和“退出”的監管。
健全保障性住房投融資政策和運行機制
健全保障性住房投融資政策和運行機制。保障性住房建設和管理，存在前期投資量大、形成資產(chǎn)多、管理時(shí)間長(cháng)、資產(chǎn)分布廣泛的特點(diǎn)，僅靠政府投資難以滿(mǎn)足建設資金的需要。在不減少政府投資的基礎上，以多元化的融資方式推進(jìn)保障性住房建設至關(guān)重要。
首先，發(fā)揮政府在保障性住房融資機制中的主導地位。加大財政預算安排，將住房保障資金需求納入公共財政預算支出之中；繼續推行從土地出讓凈收益中安排一定資金；充分利用住房公積金閑置資金、保險資金、企業(yè)年金等長(cháng)期資金用于保障房建設，制定促進(jìn)保障性住房建設和租賃市場(chǎng)發(fā)展的土地、財稅、金融等政策；推動(dòng)各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障性住房建設。建立長(cháng)期穩定的保障性住房建設財政資金投入機制，確保年度財政預算中保障性住房項目支出的比例，合理安排保障性住房項目的支出結構。
其次，引導社會(huì )力量參與投資建設和運營(yíng)，多渠道多方式籌集資金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收購商品房作為保障房來(lái)源；制定集體用地建設公租房的試點(diǎn)方案；引入民間資本等。另外，將房地產(chǎn)信托投資基金(Reits)引入公租房建設領(lǐng)域，利用社會(huì )化資金和商業(yè)化運作來(lái)幫助解決保障房的資金難題，完成公共品和資本品的對接。甚至可以由地方政府發(fā)行基礎設施類(lèi)投資公司債券或住房保障福利彩票來(lái)支持公租房建設。
建立圍繞住房保障工作核心的監督與考核機制。政府是保障性住房制度的執行主體，實(shí)行住房保障是政府的責任和義務(wù)。盡管保障性住房制度建設已納入地方政府的目標責任制管理，但由于沒(méi)有具體的政府績(jì)效考核評價(jià)體系及政策執行的激勵、約束機制，在沒(méi)有明確規劃指標的情況下，部分城市對保障性住房建設采取消極對待，或作為政府形象工程來(lái)執行，從經(jīng)濟學(xué)角度，根本原因在于激勵和懲罰機制的缺位。有必要把保障性住房建設作為一項重要政治任務(wù)和保障、改善民生的重點(diǎn)工作，列入政府的重要議事日程，納入各級政府的績(jì)效考核程序。
政府各有關(guān)部門(mén)應將住房保障工作納入政府目標管理和民主評議機制，各級政府牽頭成立的保障性住房工作領(lǐng)導小組負責制定有關(guān)政策，并協(xié)調解決實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題。將政府用于住房保障方面的財政支出金額、投入比例及增長(cháng)幅度、解決中低收入群眾住房問(wèn)題戶(hù)數和覆蓋面等列為政府考核內容進(jìn)行問(wèn)責，實(shí)行一票否決制。改變唯經(jīng)濟量的政績(jì)評價(jià)方式，按經(jīng)濟、效率、效果和公平指標構建合理的保障性住房政策績(jì)效評估指標體系。切實(shí)加強對住房保障制度實(shí)施的組織領(lǐng)導，落實(shí)人員編制和工作經(jīng)費，納入有關(guān)部門(mén)主管領(lǐng)導的年終考核，確保住房保障制度順利實(shí)施。
(作者為同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長(cháng) 博士生導師)