“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”、“八個(gè)部門(mén)看不緊一頭豬”......面對層出不窮、越來(lái)越讓人觸目驚心的食品安全問(wèn)題，社會(huì )常將輿論矛頭指向監管。但記者在湖南、河南、北京、湖北基層一線(xiàn)走訪(fǎng)，耳聞目睹，深感亟待改善的官方監管背后，還存在著(zhù)需要喚醒的“沉默的大多數”。
近年來(lái)，社會(huì )公眾對各種食品安全違法行為深?lèi)和唇^，街談巷議、網(wǎng)絡(luò )輿論指斥之聲風(fēng)起云涌。但一回到生活現實(shí)，人們對那些就盤(pán)踞在身邊、經(jīng)常顯山露水的假劣食品制售者，或聽(tīng)之任之，或噤若寒蟬。
一些有心維護食品安全的一線(xiàn)執法者坦言，在此背景下，中國即使建立全世界最嚴厲的監管機制，所產(chǎn)生實(shí)際效果也難免“掛一漏萬(wàn)”。他們呼吁，要迅速動(dòng)員社會(huì )力量，發(fā)揮社會(huì )每一份子、每一個(gè)民間機構特別是行業(yè)協(xié)會(huì )組織的力量，掃清公眾參與司法障礙和建立經(jīng)濟激勵機制，中國維護食品安全才有希望。
“群眾缺位”引發(fā)沉重思考
湖南省株洲市是我國中部一座正在強勢崛起的工商業(yè)重鎮，城市化發(fā)展速度很快，而由此帶來(lái)的食品安全監管壓力也很突出。
根據巡查過(guò)程中捕捉到的一些蛛絲馬跡，株洲市質(zhì)監局懷疑有人在使用劣質(zhì)原料制造所謂“精煉豬油”。株洲市質(zhì)監局食安科科長(cháng)朱悅先等執法人員“大海撈針”，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內一個(gè)“城中村”。
悄悄進(jìn)“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣，但面對鱗次櫛比的居民樓，黑作坊究竟在哪？執法人員逢人就問(wèn)，得到的答復都是搖頭稱(chēng)“不知道”。只有一位老者，欲言又止。
朱悅先見(jiàn)狀與他溝通，希望他能打消顧慮。老者遲疑再三，提了一個(gè)條件：你必須賭咒發(fā)誓如果提供線(xiàn)索造成后患，個(gè)人和家庭承擔全部后果！待朱悅先照辦，老者才對朱一番耳語(yǔ)，指認了黑作坊具體所在。
“這個(gè)黑作坊，生產(chǎn)環(huán)境臭氣熏天，鬧得一條街都蒼蠅橫飛、鼠蟲(chóng)亂竄，排出的廢水污染了一條水渠。周邊生活著(zhù)這么多住戶(hù)，竟大都忍氣吞聲，倒是黑作坊主被‘抓現場(chǎng)’時(shí)反而有點(diǎn)理直氣壯�！眳⑴c現場(chǎng)執法的官員們事后思考此事備感心情沉重。
株洲市這起執法實(shí)踐中面對的情況，從側面揭示出我國食品安全執法領(lǐng)域的“軟肋”。以中等城市為例，質(zhì)監部門(mén)20來(lái)個(gè)左右的食品安全監管人員，所要面對的當地“有牌有證”的食品生產(chǎn)企業(yè)有數十至上百家，而“證照不全”或者“無(wú)牌無(wú)證”的小作坊，多如牛毛�！笆崂怼币槐�，一年到頭疲于奔命也會(huì )有“漏網(wǎng)之魚(yú)”。這種局面，負責監管流通領(lǐng)域、餐飲行業(yè)等的工商、衛生監督等部門(mén)同樣面對，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。監管執法，實(shí)際上很大程度上非常依賴(lài)“群眾舉報”。
記者走訪(fǎng)湖南、河南、湖北三省，所到之處都聽(tīng)到一線(xiàn)監管機構和基層監管人員倒“苦水”：在農村，農產(chǎn)品“第一車(chē)間”是田間地頭的千家萬(wàn)戶(hù)，要確保農藥、化肥、飼料添加劑規范使用－－很難管。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊、小門(mén)店“一個(gè)爐子一口鍋，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內的小作坊主因為繳納租金，與房東或當地“勢力人物”結成了利益關(guān)系，跟監管“打游擊”－－很難抓。此外，即使是規�；踔量缡∵B鎖經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，近些年違禁添加、涂改食品保質(zhì)期、使用劣質(zhì)原料、將過(guò)期食品加工后重新出售等問(wèn)題也屢屢發(fā)生。很多一線(xiàn)執法人員坦言，對這些外表光鮮的規模、品牌企業(yè)，靠每年有限的幾次現場(chǎng)查看、抽樣檢驗，發(fā)現問(wèn)題的概率，實(shí)在有限。
湖南一位在區縣政府擔任主要負責人的官員對記者說(shuō)，當前維護中國食品安全最大的難點(diǎn)之一是，對制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過(guò)街，人人喊打”的社會(huì )力量，處于“昏昏欲睡”狀態(tài)。而實(shí)踐經(jīng)驗卻證明，認為單靠強化政府監管就能搞好食品安全的觀(guān)點(diǎn)，是一種“權力萬(wàn)能錯覺(jué)”。事實(shí)上，食品安全是一項公共事務(wù)和社會(huì )管理重要內容，沒(méi)有群眾積極參與，難以標本兼治。
制度設計要立足激活公眾
前段時(shí)間，來(lái)自湖南省邊遠山區的兩名女工，替一家食品加工廠(chǎng)打工。兩名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產(chǎn)日期。這項“工作”持續了數天，一心掙點(diǎn)工資的女工，與廠(chǎng)方相安無(wú)事。但由于勞動(dòng)保護措施不到位，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴重腐蝕。因為與廠(chǎng)方為醫藥費問(wèn)題發(fā)生糾紛，感到利益受到嚴重侵害的兩名女工，無(wú)奈之下才選擇了舉報。隨后，媒體曝光，廠(chǎng)家所在地監管部門(mén)嚴厲處罰，一起食品安全隱患才告消除。
一些專(zhuān)家指出，在商品經(jīng)濟環(huán)境下，社會(huì )公眾若能冒著(zhù)遭受打擊報復的危險，“大公無(wú)私”地向監管者舉報食品安全違法行為，誠然可貴。但從動(dòng)員“沉默的大多數”著(zhù)眼，應該就舉報行為利益平衡與調整，作出制度性的安排。
近期，國務(wù)院食品安全委員會(huì )辦公室發(fā)出《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見(jiàn)》，提出為強化社會(huì )監督，鼓勵公眾參與食品安全監管，各地要建立食品安全有獎舉報制度。有分析人士指出，這是危害食品安全事件頻發(fā)，社會(huì )千夫所指的背景下，管理層意在發(fā)動(dòng)社會(huì )力量發(fā)現和打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)的一項重要舉措。
一些“先行先試”的地方經(jīng)驗表明，食品安全獎勵舉報政策相關(guān)措施也難以一蹴而就。據記者了解，長(cháng)沙縣從2010年開(kāi)始，縣財政每年拿出100萬(wàn)元，專(zhuān)門(mén)針對販運銷(xiāo)售病死豬肉等食品安全問(wèn)題問(wèn)題，實(shí)施懸賞打擊。長(cháng)沙縣食安辦常務(wù)副主任李剛介紹，從“百萬(wàn)巨獎”懸賞征集食安線(xiàn)索在長(cháng)沙縣實(shí)施的情況看，一方面，2010年長(cháng)沙縣食安委通過(guò)懸賞舉報熱線(xiàn)電話(huà)，查獲了包括運銷(xiāo)病死豬肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面，2010年按理應該兌現獎金20多萬(wàn)元，但實(shí)際上只兌現了4萬(wàn)多元獎金。有多個(gè)案子有人舉報，但最終卻無(wú)人領(lǐng)獎。
有分析人士指出，受財政資金支出手續規范約束，基層政府或者監管部門(mén)向舉報人發(fā)放獎金，需要填表并經(jīng)過(guò)受理單位、主管辦案單位負責人和地方領(lǐng)導審批。在這個(gè)過(guò)程中，知情面太廣。而在一個(gè)基層“熟人社會(huì )”，舉報人往往因為擔心走漏風(fēng)聲，遭到打擊報復而不敢領(lǐng)獎。為此有建議認為，通過(guò)經(jīng)濟手段鼓勵社會(huì )公眾積極參與食品安全監管職能部門(mén)提供有效線(xiàn)索是一個(gè)利國利民的好事，但這種機制應該建立完善的保密制度框架體系內。惟其如此，有獎舉報制度，才能形成真正的良性互動(dòng)。
有研究報告估計，我國光是食品小作坊就有300多萬(wàn)個(gè)，流通領(lǐng)域涉及的經(jīng)營(yíng)主體則更多。有專(zhuān)家指出，要管好、管住這個(gè)領(lǐng)域，必須發(fā)動(dòng)由內部人、知情人、普通群眾、職業(yè)打假人等在內組成的各種社會(huì )力量。
有法律界人士建議，我國在司法制度設計上應該為一些社會(huì )公眾如“職業(yè)打假人”、“知假買(mǎi)假人”等通過(guò)發(fā)現、舉報假劣食品商品求償來(lái)獲取經(jīng)濟利益掃清障礙。湖南高級法官馬賢興指出，我國《消費者權益保護法》第四十九條、《食品安全法》第九十六條均對經(jīng)營(yíng)者故意欺詐消費者的情形規定了懲罰性賠償機制，前者是兩倍，后者是十倍。但司法實(shí)踐中對上述條款適用過(guò)于嚴格，其典型就是“王海式”的知假買(mǎi)假被排除適用。此外，對“欺詐”及“明知”的認定也過(guò)于嚴苛，因此消費者對懲罰性賠償的主張能否得到法律支持存在信心不足。很多基層法院甚至極少接到此類(lèi)起訴。對此，應當通過(guò)司法解釋一視同仁地為消費者、“職業(yè)打假人”和“知假買(mǎi)假人”通過(guò)司法求償創(chuàng )造條件。
發(fā)揮“第三方”的建設性力量
一位學(xué)界人士指出，我國食品安全“跑冒滴漏”嚴重，還有一個(gè)機制缺陷在于，本應作為社會(huì )力量要發(fā)揮“自律、他律”作用的行業(yè)協(xié)會(huì )、經(jīng)營(yíng)者組織，形式大于內容，官辦色彩過(guò)于濃厚。一些行業(yè)協(xié)會(huì )，熱衷于為解決日常經(jīng)費開(kāi)支和“養人”等問(wèn)題，靠平時(shí)組織一些培訓、“論壇”等謀生。這樣的組織，公信力匱乏，在食品安全問(wèn)題上的作為自然很有限。也更談不上像西方發(fā)達國家一些行業(yè)協(xié)會(huì )組織那樣有嚴格內部管理功能，有將“問(wèn)題成員”永遠清除出市場(chǎng)的威力。
就此有觀(guān)點(diǎn)認為，未來(lái)亟需對食品領(lǐng)域的相關(guān)層面的各種協(xié)會(huì )推動(dòng)大刀闊斧的改革。改革的重點(diǎn)是淡化或者消除“官辦”色彩，引導自下而上組織起新型的行業(yè)組織。這些組織要致力于整體提升協(xié)會(huì )會(huì )員良好的生產(chǎn)操作操作規范，要確立本行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品召回、污染或其他危機的管理條例，要有計劃地提升成員整體管理水平，提供有效的教育和培訓，能在一定范圍內組織標準化生產(chǎn)，推廣各項適用的先進(jìn)技術(shù)。只有在行業(yè)體系內形成互相監督的機制，樹(shù)立自覺(jué)維護食品安全的商業(yè)道德觀(guān)念，營(yíng)造“良幣驅逐劣幣”的市場(chǎng)格局，城鄉食品安全才有保障。
中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田教授主持的一項研究則指出，未來(lái)需要重視的維護食品安全社會(huì )力量，還包含與企業(yè)、政府沒(méi)有直接利益關(guān)系的“第三方檢測機構”。
相關(guān)課題研究建議，國家應該允許私營(yíng)機構開(kāi)展像質(zhì)量認證、質(zhì)量檢測等工作。政府可讓計量部門(mén)、公證部門(mén)進(jìn)行實(shí)驗室認證，通過(guò)認可以后就可以授權來(lái)完成政府所委托的檢測任務(wù)，出現問(wèn)題不僅追究企業(yè)責任，還要追究第三方檢測機構責任。這一舉措最大的意義在于，使政府部門(mén)從相關(guān)檢測、認證等事務(wù)中解脫出來(lái)，與企業(yè)擺脫目前屢遭社會(huì )詬病的“收費檢驗認證”利益關(guān)系和風(fēng)險“捆綁關(guān)系”。政府專(zhuān)心做“裁判員”，不做“運動(dòng)員”（企業(yè)）的“教練員”（檢測認證機構）后，一旦發(fā)生食品安全事件，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低。（完）
食品安全社會(huì )動(dòng)員的“湖南探索”
湖南作為魚(yú)米之鄉，人口多，飲食文化紛繁復雜。記者在湖南較早建立食品安全社會(huì )動(dòng)員統籌機制的一些地方了解到，近些年那些比較成功的食品安全執法實(shí)踐，往往源于社會(huì )力量的積極參與。
食品安全警察在我國是新生事物。記者走進(jìn)長(cháng)沙市公安局治安支隊食品安全警察大隊，發(fā)現其駐地不過(guò)是一個(gè)派出所院內幾間辦公室，顯得很冷清。副大隊長(cháng)熊海軍告訴記者，上級給大隊安排了35個(gè)編制，但目前只有15個(gè)民警。
熊海軍說(shuō)，食品行業(yè)無(wú)邊無(wú)際：長(cháng)沙市有食品加工廠(chǎng)和作坊3000多家，光一個(gè)高橋大市場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)戶(hù)就有近萬(wàn)戶(hù)......“15個(gè)民警不夠，35個(gè)民警還是不夠�！毙芎＼娬f(shuō)，就算每條街上放1個(gè)“食安警”，問(wèn)題食品仍會(huì )“跑冒滴漏”�！笆嘲簿币兴�(shù)，還要靠社會(huì )力量。
據了解，長(cháng)沙“食安警”在城鄉結合部、食品批發(fā)大市場(chǎng)、主要民生食品生產(chǎn)和銷(xiāo)售環(huán)節等重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)展了一批信息員。其中既有廠(chǎng)家或者門(mén)店經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者，也有物流領(lǐng)域貨車(chē)司機、搬運工等。這些人“知情人”，為長(cháng)沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度，有信息員報稱(chēng)長(cháng)沙高橋大市場(chǎng)內有人兜售用自來(lái)水、劣質(zhì)酒精、香精、色素勾兌仿冒名牌白酒、紅酒，地點(diǎn)、生產(chǎn)時(shí)間、交貨時(shí)間、上下游關(guān)系等清清楚楚。食安警們聞?dòng)嵅伎�，�?jīng)過(guò)輾轉多省數月奔波，不僅繳獲了10多萬(wàn)瓶假酒，還搗毀了一家證照齊全、有“公開(kāi)身份”的制假窩點(diǎn)，從零售商到制假窩點(diǎn)企業(yè)老板全部就擒�！靶畔T是‘社會(huì )人’，很多更是‘圈內人’，他們的線(xiàn)索預警性、內幕性強，價(jià)值很高�！毙芎＼娬f(shuō)。
在糧食、蔬菜生產(chǎn)大縣湖南省湘潭縣，過(guò)去農民各行其是胡亂噴施農藥，嚴重污染了農產(chǎn)品、水源和土壤。湘潭縣農業(yè)局總農藝師扶利民說(shuō)，縣里組織農技員、干部下農村宣傳教育，小冊子發(fā)了數萬(wàn)本，會(huì )開(kāi)了無(wú)數次，但收效甚微。
近兩年，湘潭縣扶持農村辦起了社會(huì )化合作組織－－植保協(xié)會(huì )。協(xié)會(huì )組織了一些技術(shù)熟練的農藥“機防手”承包農田水稻、蔬菜病蟲(chóng)防治，收費低農民樂(lè )于接受，協(xié)會(huì )使用高效低度農藥和先進(jìn)噴霧設備大面積、有計劃防治，治蟲(chóng)效果好，一定程度上遏制了農藥面源污染�！罢懿缓玫氖�，靠民間力量卻解決了�！狈隼裾f(shuō)。
