地方政府自行發(fā)債的閘口正徐徐開(kāi)啟。財政部20日發(fā)布通知明確，經(jīng)國務(wù)院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，地方公債在四地試水是對分稅制財政體制的完善，也有利于應對債務(wù)風(fēng)險，但對試點(diǎn)地區來(lái)說(shuō)，直接債務(wù)管理或許是不小的挑戰。
試點(diǎn) 滬浙粵深四地自行發(fā)債
這份自發(fā)布之日起施行的《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)明確，自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準的發(fā)債規模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。2011年試點(diǎn)省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。
根據《辦法》，試點(diǎn)省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結構為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準的發(fā)債規模的50%。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機制確定債券發(fā)行利率。發(fā)債定價(jià)機制包括承銷(xiāo)和招標，具體發(fā)債定價(jià)機制由試點(diǎn)省(市)確定。
《辦法》還要求，試點(diǎn)省(市)應當通過(guò)中國債券信息網(wǎng)和本省(市)財政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時(shí)披露本省(市)經(jīng)濟運行和財政收支狀況等指標。
“這符合之前我們所探討的在決策上管理部門(mén)已經(jīng)確認的地方要發(fā)展陽(yáng)光融資的舉債制度�！必斦控斂扑L(cháng)賈康接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
長(cháng)期從事地方政府債務(wù)研究的國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部教授時(shí)紅秀認為，這是在論證了多年后，終于在政府建設方面提出的實(shí)質(zhì)性措施，即在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券。在資本市場(chǎng)發(fā)行債券進(jìn)行直接融資，不管是對債務(wù)人還是債權人來(lái)說(shuō)，對雙方責任更加明確化，避免形成新的不良資產(chǎn)。與此同時(shí)，有利于通過(guò)資本市場(chǎng)這一形式來(lái)規范政府行為和資本的使用方式。
中國社科院財貿所研究員、財政研究室主任楊志勇接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，總體來(lái)說(shuō)，這次試點(diǎn)一方面是對分稅制的完善，另一方面在短期內也有利于應對債務(wù)風(fēng)險。從制度來(lái)講，地方本應具有其相對獨立財權包括債權，這是對地方政府財政相對獨立性的一個(gè)認可。從應對債務(wù)風(fēng)險角度也是非常有意義的，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，需要地方自身做出努力的基礎上，還需要在中央和地方的財權、財力關(guān)系做一些相應的調整，適當向地方傾斜。
遠景 地方政府融資走向陽(yáng)光化
一定意義上，地方債已經(jīng)實(shí)現了“登堂入室”。從2009年開(kāi)始，中央政府連續三年代發(fā)地方債，每年規模為2000億元，彌補地方預算收支差，列入省級預算管理。
賈康告訴記者，財政部代發(fā)的債券資金在中央決策之下進(jìn)入各個(gè)省級地方政府的預算，接受全套預算程序的約束，在省級預算里安排還本付息，但是附加了中央政府的隱性擔保。在他看來(lái)，此前財政部代理發(fā)債是一個(gè)鋪墊，在市場(chǎng)經(jīng)濟環(huán)境下，從長(cháng)遠來(lái)看，這個(gè)制度建設可以推進(jìn)到根據各地的不同情況，讓各地方政府在更規范的機制約束之下來(lái)發(fā)債，這樣有利于形成避免因所謂道德風(fēng)險而追求績(jì)效的更好的機制。
相當一部分觀(guān)點(diǎn)認為，繼去年6月國務(wù)院專(zhuān)門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理之后，試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，與高企的地方政府性債務(wù)規模及對其風(fēng)險的濃重擔憂(yōu)情緒不無(wú)關(guān)系。
國家審計署6月底公布的審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中政府負有償還責任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)2.34萬(wàn)億元，占21.80%。
個(gè)別地方政府負有償還責任的債務(wù)負擔較重；部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴(lài)較大；2010年底，有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，同時(shí)有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過(guò)20%；有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%；承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額約為2.54萬(wàn)億元。
“地方無(wú)序的融資，對經(jīng)濟生活帶來(lái)的隱患，對金融市場(chǎng)存在的危害，對規范金融改革成就的抵消影響重大�！睍r(shí)紅秀說(shuō)，現階段，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)�，F在允許公開(kāi)在資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。
他進(jìn)一步表示，對于這次試點(diǎn)辦法必須肯定其積極作用，相對以前沒(méi)有規矩、無(wú)序的地方融資平臺是一個(gè)進(jìn)步�，F在這種融資變得有序、規范化，使地方政府除了原來(lái)的財政收入以外形成另一個(gè)穩定的收入渠道。
命題 地方將面臨直接債務(wù)管理挑戰
在地方融資平臺風(fēng)險隱憂(yōu)尚未消除的背景下，地方政府自主發(fā)行債券后如何應對債務(wù)管理的全新命題備受關(guān)注。
楊志勇表示，對于地方來(lái)說(shuō)，將直面發(fā)債規模選擇、進(jìn)行發(fā)債組織、事后償還等種種債務(wù)管理問(wèn)題及與此相關(guān)的各種問(wèn)題，比如獲準自行發(fā)債后，對地方政府透明度提出了較高要求，需要其加快構建地方政府財務(wù)報告體系。
賈康認為，地方政府自行發(fā)債是一個(gè)新的機制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規范的地方融資平臺的隱性負債，現在這個(gè)地方公債就應該有一套制度和規則，一定要更清晰、透明地按照規則接受應有的約束，走全套的程序，實(shí)行全程的監督。
對于中央有關(guān)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，時(shí)紅秀提出，必須規定的一點(diǎn)是，不允許任何地方政府使用一般性財政收入作為抵押進(jìn)行舉債。
此外，楊志勇還認為，應注意到債券期限結構仍有尚待完善之處，現階段中國地方債務(wù)總量雖然沒(méi)有問(wèn)題，但是其期限與其現階段項目時(shí)長(cháng)并不匹配，因此，在債券期限上應考慮搭配一些中長(cháng)期的類(lèi)型。
對于地方公債試點(diǎn)的發(fā)展趨勢，普遍認為，一個(gè)必然發(fā)展趨勢應該是繼續擴大試點(diǎn)。不過(guò)，也有專(zhuān)家提醒說(shuō)，在試點(diǎn)階段還需進(jìn)一步理清思路、理順相關(guān)機制。
“雖然說(shuō)這次試點(diǎn)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但是我們還需要討論一些問(wèn)題�！睍r(shí)紅秀說(shuō)，雖然現在允許地方發(fā)債，但是我們仍然沒(méi)有真正按照市場(chǎng)機制處理問(wèn)題�，F在允許省級政府進(jìn)行發(fā)債，實(shí)際上是中央政府與省級政府之間的審批權的轉移，并不是發(fā)債主體、發(fā)債責任的轉移以及資本市場(chǎng)規則的使用。省級政府并不擁有國有土地真正的產(chǎn)權，只有審批權。所以這只做到了中央政府和地方政府審批權的轉移，沒(méi)有做到通過(guò)項目收益、通過(guò)債券收益安全性的角度來(lái)設立此制度，因此，從債券安全角度進(jìn)行設置的話(huà)，應允許城市政府用項目的收益，作為穩定的還款、付息來(lái)源，并按照市場(chǎng)機制原則進(jìn)行信息披露，讓投資者自主選擇。
再者，必須要考慮舉債主體有無(wú)破產(chǎn)的可能性，我們知道，在資本市場(chǎng)融資，最大的壓力約束就是融資主體破產(chǎn)清算。地方政府作為舉債主體，如果他自身沒(méi)有破產(chǎn)的壓力，這對于一個(gè)國家資本市場(chǎng)建設并不是一件好事。在試點(diǎn)之初，這些問(wèn)題必須在原則上做出考慮，因此，主動(dòng)試點(diǎn)的方向是對的，但在全國范圍內鋪開(kāi)應謹慎考慮。
