隨著(zhù)環(huán)保意識的逐漸深入，國人對“項目環(huán)評”、“規劃環(huán)評”早已耳熟能詳。但在環(huán)保官員和專(zhuān)家們看來(lái)，僅有項目、規劃環(huán)評還遠遠不夠，許多更大的環(huán)境問(wèn)題，需要在更高層次即大政策層面予以解決，我國應盡早立法實(shí)施“政策環(huán)評”。
政策環(huán)評曾與法定化失之交臂
環(huán)境影響評價(jià)(EIA，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評”)是指對決策——上層包括政策、法律，中層包括規劃、計劃，下層包括項目建設——實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、論證、預測和評估，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監測的方法和制度。
早在2005年，現任環(huán)保部副部長(cháng)的潘岳公開(kāi)講話(huà)稱(chēng)：“規劃環(huán)評的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問(wèn)題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開(kāi)展相應的立法準備和政策試點(diǎn)，爭取早日將政策環(huán)評納入法規程序�！杯h(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心原主任吳波2008年撰文指出，應逐步推動(dòng)政策環(huán)評，針對地區和行業(yè)差異，有的放矢，抓住重點(diǎn)，實(shí)施分區，分類(lèi)管理。
據悉，政策環(huán)評條款曾在立法進(jìn)程中受阻。公開(kāi)資料顯示，早在2003年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)評法”)中，就在定稿前夕刪除了政策環(huán)評條款。近10年過(guò)去了，上述環(huán)保部官員稱(chēng)：“政策環(huán)評入法的外部條件并沒(méi)有太大改變�！�
由時(shí)任的全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評價(jià)法釋義》中透露，在提請全國人常委會(huì )審議中，曾將環(huán)評范圍由建設項目的環(huán)評，擴大到對環(huán)境有影響的政策和規劃進(jìn)行環(huán)評。然而，該文指出：“一些常委委員和地方、部門(mén)提出，草案關(guān)于對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規定，缺乏可操作性；我國迄今尚未對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗，國外也才剛開(kāi)展研究，也沒(méi)有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，目前對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的立法條件尚不成熟�！�
而環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司原司長(cháng)牟廣豐向《經(jīng)濟參考報》記者回憶道：“當時(shí)‘環(huán)評法’立法時(shí)，有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)曾提出不同意見(jiàn)，政策既然制定就(大體上)是英明的，還用得著(zhù)環(huán)保部門(mén)再去評它嗎？”牟廣豐認為，產(chǎn)業(yè)部門(mén)態(tài)度消級的背后，既緣于對行政審批權力被稀釋的抗拒，也緣于“環(huán)境保護不利于經(jīng)濟和就業(yè)”的“唯GDP論”的錯誤觀(guān)念。
我國亟待對重大政策進(jìn)行政策環(huán)評
牟廣豐認為，中國亟待對人口政策、貿易政策、能源政策、城鎮化政策、工業(yè)政策等宏觀(guān)政策環(huán)境影響進(jìn)行全方位審視和修正。
比如，在城鎮化方面，此前環(huán)保部環(huán)境規劃院課題組負責人蔣洪強、張靜就對《經(jīng)濟參考報》記者指出，中國城鎮化的邊際資源環(huán)境壓力依然處于上升時(shí)期，中國的城鎮化不可能一蹴而就，切勿搞城鎮化的“大躍進(jìn)”。
而在能源布局方面，以渤海灣溢油事故為例，來(lái)自中海油的海洋戰略專(zhuān)家王佩云則指出，渤海作為內海，海水自我凈化難度大，開(kāi)發(fā)渤海油氣田，特別是淺層油氣田，絕不能操之過(guò)急。多位能源和海洋專(zhuān)家均指出，中國的能源政策應果斷實(shí)施海上油氣工程從近海向深遠海挺進(jìn)。
牟廣豐還呼吁，只有政策環(huán)評，才能避免現在的“西部大開(kāi)發(fā)”變成“西部大開(kāi)挖”，才能避免“產(chǎn)業(yè)轉移承接”變成“石化污染沿�；�、重金屬污染內地化”�！霸诟母镩_(kāi)放前的歲月里，由于沒(méi)有政策環(huán)評，‘大煉鋼鐵’、‘三線(xiàn)建設’制造了眾多城鄉污染，今天一定要避免重蹈覆轍！”
“當前，環(huán)評大多處于決策鏈的末端，約束范圍過(guò)小，只能起到被動(dòng)反應的作用。有些人所謂的‘循序漸進(jìn)’、‘按部就班’、‘在項目環(huán)評、規劃環(huán)評制度完善的前提下再建立政策環(huán)評制度’，并不可取�！蹦矎V豐強調。
另一位在任的環(huán)保部官員建議，政策環(huán)評可從地方政府先行啟動(dòng)，在政策制定環(huán)節即考慮對環(huán)境的影響�！跋鄬τ谝还苁畮啄�、幾十年的政策，規劃、項目類(lèi)的環(huán)評只能是‘小修小補’，國家應該從戰略層面重新審視在制定和已制定宏觀(guān)政策的環(huán)保性�！�
對于項目環(huán)評，一位不愿透露姓名的環(huán)保部專(zhuān)家舉例稱(chēng)，由于缺乏政策環(huán)評，我國環(huán)評工作啟動(dòng)時(shí)，項目選址大多已經(jīng)確定，一些項目的前期準備工作已經(jīng)就緒，此時(shí)進(jìn)行環(huán)評大多是要求提出有效的環(huán)境治理方案，對于改變項目的選址、選線(xiàn)或者改變項目原料、產(chǎn)品結構等難度很大。
至于規劃環(huán)評，上述專(zhuān)家又舉例稱(chēng)，環(huán)評大多是在規劃文本形成初稿、征求意見(jiàn)時(shí)才介入，此時(shí)規劃已經(jīng)基本成型，調整空間有限，不可能因為環(huán)評不合格而“牽一發(fā)而動(dòng)全局”。
多位專(zhuān)家指出，由于環(huán)保部門(mén)尚未真正參與到產(chǎn)業(yè)部門(mén)和地方政府的綜合決策中，加之政策環(huán)評未在決策鏈源頭“保駕護航”，行政干預環(huán)評審批的現象較為普遍。他們指出，“先上車(chē)，后買(mǎi)票”和“上車(chē)不買(mǎi)票”的工程項目在某些地方還比較嚴重，一些項目在環(huán)評最終結果下達前已經(jīng)上馬，甚至投產(chǎn)運營(yíng)；某些地方為了招商引資，擅自發(fā)布文件簡(jiǎn)化開(kāi)發(fā)區環(huán)評審批手續，擅自擴大開(kāi)發(fā)區規劃范圍。
政策環(huán)評在國外已有成功經(jīng)驗
由全國人大、全國政協(xié)、國務(wù)院等17個(gè)部門(mén)參與的《中國環(huán)境宏觀(guān)戰略研究》叢書(shū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“叢書(shū)”)今年發(fā)布，其中為“環(huán)境影響評價(jià)保障”設立專(zhuān)章。
圍繞反對政策環(huán)評立法者“國外沒(méi)有成熟經(jīng)驗”的說(shuō)法，一位參與叢書(shū)編寫(xiě)的專(zhuān)家指出，截至1996年，全球共有85個(gè)國家和地區制定了有關(guān)環(huán)評的法律，而美國、加拿大、荷蘭等國已廣泛開(kāi)展戰略環(huán)境評價(jià)(SEA)。
該專(zhuān)家稱(chēng)，美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法(NEPA)》規定：“美國之各項政策、法律及公法之解釋與執行均應與本法之規定相一致�！薄坝捎诮⒘松鲜鲱�(lèi)似于‘違憲審查’的機制，NEPA又被稱(chēng)為‘小憲法’，在環(huán)保法律中地位極高�！�
而在國內，項目環(huán)評、規劃環(huán)評已經(jīng)列入《環(huán)境影響評價(jià)法》，規劃環(huán)評也有了專(zhuān)門(mén)的《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》等法規。然而，政策環(huán)評至今未“入法”。
“關(guān)鍵問(wèn)題不是有沒(méi)有政策環(huán)評形成的體制機制，而是有沒(méi)有反思經(jīng)濟既得利益的改革勇氣�！蹦矎V豐稱(chēng)，在現有制度框架內，全國人大就能對國務(wù)院制定的政策進(jìn)行環(huán)評，環(huán)保部也能對省級行政區制定的政策進(jìn)行環(huán)評。
除了立法，為了配合政策環(huán)評，加強執法力度，多位環(huán)評領(lǐng)域權威人士均在“叢書(shū)”中建議，亟待扭轉目前環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司僅有20多個(gè)正式編制，難以支撐日益繁重工作任務(wù)的局面；同時(shí)，應當消除環(huán)保、水利、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建、海洋、農業(yè)、地礦等部門(mén)在環(huán)評管理方面“九龍治水”局面。
上述權威人士為此建議，以環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司為基礎，創(chuàng )建副部級的國家環(huán)境影響評價(jià)局，同時(shí)分別形成區域和流域的環(huán)境影響評價(jià)局、省市縣各級環(huán)境影響評價(jià)管理處等垂直管理體制。國家環(huán)評局承擔擬定和組織實(shí)施環(huán)評，管理重大經(jīng)濟和科技政策、發(fā)展規劃和重大經(jīng)濟開(kāi)發(fā)計劃的環(huán)評工作，擬定環(huán)評分類(lèi)管理名錄，負責審定重大開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的環(huán)評報告書(shū)等職能。
國家環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )委員孫佑海還指出：“首先，現在小的規劃一般都有環(huán)評，大的規劃基本沒(méi)有環(huán)評。其次，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，法律越來(lái)越重要，但對法律我們沒(méi)有進(jìn)行環(huán)評，違背環(huán)保要求的法律一旦實(shí)施，可能對社會(huì )造成的危害更大。最后，要把國民經(jīng)濟發(fā)展5年規劃納入環(huán)評的范圍中，這雖然難度很大，但是一定要做�！�
一位受訪(fǎng)的環(huán)保部官員仍對政策環(huán)評的前景感到樂(lè )觀(guān)�！昂颓疤�、昨天的項目環(huán)評、規劃環(huán)評成為國家法律、法規一樣，政策環(huán)評明天一定會(huì )向我們走來(lái)�！�
