面對“臟、亂、差”的城市發(fā)展問(wèn)題和愈加拉開(kāi)的城鄉差距，近年來(lái)云南開(kāi)遠市通過(guò)創(chuàng )新“大包保制”、“三大主體論”和“整市推進(jìn)論”體制，扎實(shí)推進(jìn)城鄉統籌、開(kāi)展社區治理，摘掉了“灰城”、“臭城”的帽子，讓交通、教育、文化、醫療發(fā)展成果也惠及鄉村群眾，走出一條縣域社會(huì )治理之路。
體制創(chuàng )新 從宏觀(guān)管理到微觀(guān)治理
位于云南省東南部的開(kāi)遠市是一座以礦產(chǎn)資源開(kāi)采和化工為主的資源型城市，工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題一度使其成為遠近聞名的“灰城”、“臭城”。然而與城市快速發(fā)展形成鮮明對比的是，大山深處的農村卻漸行漸遠。據統計，開(kāi)遠市“十·五”期間的固定資產(chǎn)投資中農業(yè)投資僅占1.2%，城鄉收入差距最多達到6倍。
開(kāi)遠市委書(shū)記李存貴認為，在縣域社會(huì )治理的實(shí)踐中，堅持科學(xué)發(fā)展，統籌物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等“四個(gè)文明”共同發(fā)展成為開(kāi)遠市決策層的戰略思想，而具體政策措施的成效將考驗開(kāi)遠市決策層的執政能力。
為此，開(kāi)遠市制定出臺了相關(guān)的14個(gè)配套文件和政策，撬動(dòng)人才、資金、技術(shù)等要素加快向農村流動(dòng)，采取強勢推進(jìn)的措施做“無(wú)米之炊”。開(kāi)遠市將黨員干部“掛鉤聯(lián)系制”升級為涵蓋全市社區、村莊、企業(yè)的“大包保制”，“包”即包干，“�！奔幢ＷC，全市所有有固定收入的在崗干部、職工與村委會(huì )、社區、企業(yè)等單位和農村特困家庭、城市低保戶(hù)為結成“幫扶對子”。他們在幫扶時(shí)，既要“包干”，又要“保證”。在2010年的特大干旱波及開(kāi)遠時(shí)，“大包保制”成為困難群眾飲水、吃糧的重要保證。據統計，掛鉤“包�！钡牟块T(mén)和人員共送水20多萬(wàn)立方米，確保了困難家庭的用水。
面對巨大的城鄉差距，開(kāi)遠市決策層認為不能單純寄希望于市場(chǎng)的力量來(lái)彌合，必須發(fā)揮政府的主導作用，提出“三大主體論”和“整市推進(jìn)論”�！叭笾黧w論”使城鄉統籌發(fā)展的主體、事項內容和相互關(guān)系得以明確和具體，為城鄉一體化的分工合作、相互協(xié)調促進(jìn)創(chuàng )造了積極條件�！罢型七M(jìn)論”成為開(kāi)遠城鄉統籌的法寶：即不搞一村一點(diǎn)，也不搞一鄉一片，而是整市推動(dòng)，整體突破，橫向到邊、縱向到底。
除此之外，開(kāi)遠還實(shí)行“大督查”機制為各項政策措施“撐腰”。2010年3月開(kāi)始，開(kāi)遠市紀委、監察局率先實(shí)現對市委督查室和政府辦督辦科連人帶編的收歸管理，邀請市人大代表、政協(xié)委員、特邀監察員、新聞媒體人員參加督查，將多股力量匯成“大督查”工作方式。
云南省社會(huì )科學(xué)院院長(cháng)納麒認為，開(kāi)遠的探索推動(dòng)了行政體制在實(shí)踐中由垂直結構進(jìn)一步向扁平結構轉化，兼顧縣域社會(huì )治理的“微觀(guān)”和“宏觀(guān)”，實(shí)現了社會(huì )管理從面到點(diǎn)的無(wú)縫對接。
整市推進(jìn) 共建城鄉一體化
在實(shí)踐中，開(kāi)遠市決策層首先確定城鄉一體化的有效切入點(diǎn)是解決與農民切身利益和日常生活密切相關(guān)的“行路難”、“就醫難”、“就學(xué)難”等“十四難”。2006年以來(lái)，市財政為新農村建設、特別是水電路等農村薄弱環(huán)節建設投入近10億元，提前8年解決全市農村人畜飲水安全問(wèn)題；為農村安裝路燈7000多盞，實(shí)現村莊夜晚全面亮化，且路燈電費納入市級財政預算；每個(gè)自然村有了公共廁所。
開(kāi)遠市還投入大量財力用于農村社會(huì )事業(yè)項目建設，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農村覆蓋。目前，開(kāi)遠市城鄉醫療實(shí)行“同比例報銷(xiāo)”，且報銷(xiāo)額度向農村傾斜，市民最高每人可報10萬(wàn)元，而農民每人最高可報15萬(wàn)元；全面普及農村學(xué)前教育，安排專(zhuān)項資金資助農村家庭貧困的幼兒、小學(xué)生、中學(xué)生和大中專(zhuān)學(xué)習，并建立從幼兒到博士生就讀獎勵機制；投入資金在農村建籃球場(chǎng)、足球場(chǎng)、文化活動(dòng)室等，每年每個(gè)村委會(huì )由市財政補助文藝活動(dòng)經(jīng)費5000元，如今有近800支農村文藝隊活躍在開(kāi)遠城鄉；對農村70歲以上無(wú)固定收入的老年人實(shí)施生活補助；實(shí)施農民工基本醫療保險制度，制定和出臺了失地農民養老保險辦法�！�
為破解城鄉“二元”體制，開(kāi)遠市在戶(hù)籍上進(jìn)行了一系列探索，2006年至今，通過(guò)深化戶(hù)籍制度改革促進(jìn)公民遷徙自由，實(shí)現了一元化戶(hù)籍管理，常住人口從2005年的25.9萬(wàn)人增加到目前的近27萬(wàn)。
在此過(guò)程中，開(kāi)遠市政府注重調動(dòng)和發(fā)揮農民群眾的積極性，共同參與城鄉一體化建設，逐步探索建立提高農民群眾自主發(fā)展能力的有效機制，為農村經(jīng)濟社會(huì )進(jìn)步注入長(cháng)久動(dòng)力。例如，在修建農村道路方面，政府通過(guò)投入10萬(wàn)噸水泥補助，帶動(dòng)了農村250多萬(wàn)人次的投工投勞，先后完成了全市所有自然村的道路硬化工程。
社區治理 市民幸福感與日俱增
上個(gè)世紀80年代末期90年代初期，開(kāi)遠社會(huì )治安一度較差，偷搶事件時(shí)有發(fā)生，許多路過(guò)的人都缺乏安全感。從2007年開(kāi)始，開(kāi)遠實(shí)施了社區治安規范化治理，每個(gè)社區、居委會(huì )做到有機構、有人做事、有檔案臺賬、有工作經(jīng)費和規章制度。如今，開(kāi)遠僅摩托車(chē)、自行車(chē)義務(wù)巡邏隊已超過(guò)10支，各村寨關(guān)于群防群治方面的檔案臺賬清清楚楚。
為做好影響較大的吸毒人員管理工作，2005年，開(kāi)遠市提供土地、投入資金建設了一個(gè)特殊的雨露社區，淺綠色社區樓房、巍峨的廠(chǎng)房映入眼簾，鮮花、綠草交錯掩映。數百名戒毒“學(xué)員”在這里找到了生活的自信，他們稱(chēng)它為溫暖的“家”。在社區內結婚不久的“學(xué)員”張云強(化名)和妻子趙婷(化名)說(shuō)：“在社區里戒毒有尊嚴、有效果、有盼頭。我們進(jìn)來(lái)后不久就結了婚！”
不僅生活重生，學(xué)員們用雙手創(chuàng )造價(jià)值，體會(huì )充實(shí)與自信。在社區太陽(yáng)能真空管廠(chǎng)，男“學(xué)員”們熟練地完成著(zhù)十幾道工序；在制衣車(chē)間，女“學(xué)員”踩動(dòng)縫紉機制作出款式新潮的襯衫和童裝�！吧钸�有希望！”一名“學(xué)員”說(shuō)。
“雨露社區”使吸毒人員不再成為社會(huì )的“毒瘤”，城市建設使市民幸福感與日俱增。開(kāi)遠市綜治辦和統計局聯(lián)合開(kāi)展的一份調查顯示，開(kāi)遠市公眾對社會(huì )治安總體評價(jià)表示認可度達98%，連續四年保持群體事件“零”發(fā)生記錄。
至此，開(kāi)遠市基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)建設、環(huán)境建設、社會(huì )建設、文化建設和制度建設“六個(gè)一體化”成效正集中呈現。李存貴認為，農民與城鎮居民對等的各種權利和待遇，必須制度化和固定化，才能保持長(cháng)久和穩定，開(kāi)遠正進(jìn)行更大力度的探索。
