受多種因素影響，我國現行煤炭行業(yè)管理體制與機制依然存在諸多矛盾與問(wèn)題。這些矛盾與問(wèn)題的存在，是造成我國煤炭行業(yè)目前面臨的各種突出問(wèn)題的深層次原因，并嚴重制約著(zhù)煤炭行業(yè)的可持續發(fā)展。當前煤炭行業(yè)所出現的各種問(wèn)題，有著(zhù)深刻的體制與機制烙印。
對煤炭在我國能源格局中的主體地位認識不足
由于長(cháng)期以來(lái)對我國能源戰略基本定位與煤炭產(chǎn)業(yè)在我國能源格局中的基礎地位缺乏清醒的認識，引起煤炭行業(yè)管理機構與其它能源行業(yè)管理機構分分合合，煤炭行業(yè)管理機構行政級別升升降降，產(chǎn)業(yè)政策時(shí)而鼓勵，時(shí)而限制。體制與機構的頻繁變動(dòng)，使煤炭行業(yè)總體發(fā)展戰略與管理機制缺乏必要的長(cháng)期性與穩定性，產(chǎn)業(yè)規模隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的現實(shí)需求變化被動(dòng)調整，許多影響行業(yè)健康發(fā)展的重大問(wèn)題得不到有效解決。
同時(shí)，由于缺乏統一規劃，行業(yè)間改革與發(fā)展嚴重不平衡。1998年撤銷(xiāo)煤炭部后，煤炭行業(yè)就開(kāi)始大面積實(shí)施市場(chǎng)化改革，2001年國家煤炭局撤銷(xiāo)后，煤炭行業(yè)全面按照市場(chǎng)規律來(lái)運行，而與煤炭緊密相關(guān)的電力、鐵路行業(yè)市場(chǎng)化改革明顯滯后，由此，煤炭行業(yè)在煤電、煤運博弈中處于比較劣勢，煤炭?jì)r(jià)格形成機制長(cháng)期存在缺陷，損害了煤炭行業(yè)的利益，制約了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。
多頭管理造成煤炭行業(yè)管理職能明顯弱化
目前，我國煤炭行業(yè)管理是一種低級別的分散管理模式。由于缺乏相對統一與明確的能源與煤炭行業(yè)發(fā)展主導方向為指導，部門(mén)間缺乏有效的協(xié)調機制。統籌協(xié)調機制不健全及部門(mén)本位主義的存在使不同部門(mén)出臺的各項管理舉措不能協(xié)調統一，甚至相互矛盾與抵消。如國土資源部門(mén)管理資源的探礦權和采礦權設置與煤炭行業(yè)行政主管部門(mén)制定的煤炭開(kāi)發(fā)規劃不銜接，運煤通道建設與煤炭運輸需求不匹配，煤炭資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境生態(tài)保護不適應，煤礦安全監察機構負責實(shí)施國家監察的職責與煤炭行業(yè)管理部門(mén)負責行業(yè)安全監督管理的職責難以劃清等等。
煤炭行業(yè)多頭管理還造成煤炭行業(yè)管理職能明顯弱化，產(chǎn)生了許多不良后果。如煤炭產(chǎn)業(yè)總體戰略規劃制定和政策法規體系建設，煤炭資源的統籌開(kāi)發(fā)和有序利用，生態(tài)環(huán)境恢復治理以及減輕煤炭企業(yè)社會(huì )負擔，煤炭與其它能源之間的協(xié)調供應等一系列涉及煤炭行業(yè)可持續發(fā)展的重大問(wèn)題，因行業(yè)管理職能弱化而遲遲得不到解決與落實(shí)。此外，管理部門(mén)無(wú)法對煤礦關(guān)鍵性技術(shù)和重大裝備的研發(fā)統籌兼顧和宏觀(guān)指導，制定出煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)發(fā)展規劃，構建相關(guān)的技術(shù)創(chuàng )新保障體系，開(kāi)展必要的國際技術(shù)交流與合作。
缺乏統一、權威、高效的煤炭綜合管理部門(mén)
我國煤礦量多面廣，大、中、小煤礦并存，不同類(lèi)型煤礦條件差異較大，管理任務(wù)繁重，而在中央層面沒(méi)有一個(gè)統一、權威性強、高效的煤炭綜合管理部門(mén)，煤炭宏觀(guān)管理體制不健全。目前，國家發(fā)改委能源局煤炭司承擔煤炭行業(yè)管理職能，負責近三萬(wàn)家大中小煤礦，從業(yè)人員達500萬(wàn)人的具有能源主體地位的高危行業(yè)的專(zhuān)業(yè)管理，層級低，人員少，難以實(shí)現對行業(yè)的有效管理。2006年7月國務(wù)院將五項煤炭行業(yè)管理職能劃歸安監總局，雖然是為發(fā)揮安監總局在煤炭行業(yè)管理方面的內在優(yōu)勢，同時(shí)也是在煤炭生產(chǎn)安全壓力下強化安全管理效能的一種無(wú)奈之舉。另一方面，在當前分散管理，多頭決策的情況下，煤炭行業(yè)專(zhuān)業(yè)管理機構難以有效地進(jìn)行協(xié)調與整合。面對供求矛盾突出、煤炭資源配置無(wú)序、過(guò)度競爭與區域壟斷并存等一系列問(wèn)題，總體上顯得管理乏術(shù)，協(xié)調乏力。
中央與地方縱向管理體制與權利關(guān)系有待理順
在煤炭部撤銷(xiāo)后，原所屬的各地煤炭工業(yè)局多數相應撤銷(xiāo)，相應職能也劃歸地方各部門(mén)，造成上下統一的完整的垂直管理體系解體。全國27個(gè)產(chǎn)煤省雖然也設置了煤炭行業(yè)管理部門(mén)，但情況五花八門(mén)。有的為經(jīng)貿委(經(jīng)委、國資委)內設機構管理的二級局或處，有的是在省發(fā)改委內設機構管理，也有是在工業(yè)辦公室的。這些煤炭行業(yè)管理部門(mén)雖有機構，但除少數省份外，大多數人員編制不足，經(jīng)費短缺，權力檔次低，難以實(shí)施有效的行業(yè)管理，管理職能大大弱化，使國家有關(guān)資源管理與開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、安全管理、環(huán)境保護、企業(yè)重組等多項政策難以全面落實(shí)。
此外，一些省區以行政手段推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)全面重組，形成區域內的壟斷，導致優(yōu)勢煤炭企業(yè)市場(chǎng)化的跨地區兼并重組進(jìn)展緩慢。從全國范圍看，這種以行政區劃為單位的煤炭企業(yè)重組不僅不能從根本上提升煤炭產(chǎn)業(yè)集中度，反而會(huì )阻礙優(yōu)勢企業(yè)對煤炭資源的整合，形成不公平競爭與惡性競爭。 (作者系國家發(fā)改委能源研究所博士)
