一封舉報信，使孫平(應采訪(fǎng)者要求，此處化名)成為了北京印刷行業(yè)內的名人。
孫平是北京頂佳世紀印刷有限公司(以下稱(chēng)“頂佳公司”)的負責人。8月初，其所在的頂佳公司和北京凱迅印刷有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“凱迅公司”)向財政部實(shí)名舉報，國家旅游局(微博)(微博)在政府采購過(guò)程中存在違規行為，一家與國家旅游局存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的公司，連續4年在該局政府采購項目中中標。
供貨商舉報采購人，打破了政府采購中不可言明的潛規則，此事在北京印刷行業(yè)內引起了不小的震動(dòng)。
法律專(zhuān)家認為，此事是相關(guān)法律制度缺失導致。在國外，政府采購中的關(guān)聯(lián)交易行為是被明文禁止的。然而，中國《政府采購法》中對“機構回避”卻未作規定。
關(guān)聯(lián)企業(yè)連年中標
2011年5月份，孫平在網(wǎng)上看到了“國家旅游局發(fā)布2011年旅游宣傳品設計制作項目招標公告”。
此次招標內容是，旅游專(zhuān)冊、旅游指南、旅游圖及招貼畫(huà)的設計、印刷服務(wù)。
“看到招標信息后，覺(jué)得這正是我們公司擅長(cháng)的領(lǐng)域，于是在6月初參與了此項目的投標�！睂O平對《中國經(jīng)營(yíng)報(微博)(微博)》記者說(shuō)，
7月12日，該項目中標結果公布，中標供應商為北京興旅傳媒國際有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“興旅公司”)，中標金額為1376.31萬(wàn)元。
中標結果讓孫平感到很蹊蹺�！氨本┯∷⑿袠I(yè)圈子不大，我對興旅公司的情況卻一無(wú)所知�！睂O平說(shuō)。出于好奇心，孫平在網(wǎng)上搜索了興旅公司的相關(guān)信息，結果讓他大吃一驚。興旅公司不但連續四年(2008年、2009年、2010年、2011年)中標國家旅游局政府采購項目；而且該公司的法定代表人和國家旅游局下屬的機關(guān)服務(wù)中心主任，竟然是同名同姓一字不差�！芭d旅公司的法定代表人和國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心主任都叫彭志凱，有這么巧合的事情嗎？”孫平說(shuō)。
1995年1月5日，中編辦印發(fā)《關(guān)于國家旅游局機關(guān)后勤服務(wù)編制的批復》(中編辦字〔1995〕1號)，同意成立國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心，具有事業(yè)法人資格，興旅公司即為其控股企業(yè)。而根據國家旅游局一份編號為旅人干發(fā)〔1998〕201號的通知顯示，李學(xué)東于1998年8月被任命為國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心主任(法人代表)。
根據興旅公司的工商登記資料顯示，該公司成立于1999年，股東為國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心和保定天麻旅游展覽廣告有限公司，首任法定代表人為李學(xué)東，現任的法定代表人為彭志凱，而國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心網(wǎng)站顯示，該中心歷任領(lǐng)導中，也有一人名叫彭志凱。
記者致電國家旅游局詢(xún)問(wèn)此事，該局工作人員介紹，彭志凱現在已經(jīng)不再擔任國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心主任的職務(wù)，其已經(jīng)調往國家旅游局其他部門(mén)任職，至于彭志凱何時(shí)調離？是否在“國家旅游局2011年旅游宣傳品設計制作項目”
招標之前調離？為何會(huì )被調離？調往何處任職？她也不清楚。
記者就此事致電興旅公司，該公司工作人員稱(chēng)，彭志凱不在公司辦公，而公司其他的領(lǐng)導都不在公司，無(wú)法接受采訪(fǎng)。記者就此事發(fā)采訪(fǎng)函至國家旅游局，截至發(fā)稿時(shí)，該局并未做出回復。
于法無(wú)據
國家審計署在兩年前發(fā)出的一則公告，則讓孫平堅信興旅公司和國家旅游局之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。
2008年12月至2009年3月，國家審計署對國家旅游局下屬單位進(jìn)行抽查審計時(shí)發(fā)現，該局旅游宣傳品制作招投標過(guò)程存在違規行為。
國家審計署經(jīng)審計后發(fā)現，2008年5月，國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心負責人同時(shí)以該局政府采購領(lǐng)導小組成員和投標單位法定代表人的雙重身份，參與了國家旅游局2099.45萬(wàn)元旅游宣傳品制作項目的招投標。
國家旅游局機關(guān)服務(wù)中心投資興辦的北京興旅廣告有限公司(經(jīng)過(guò)企業(yè)名稱(chēng)變更后，現為北京興旅傳媒國際有限公司)參與該項目投標過(guò)程中，利用修改的相關(guān)資料，通過(guò)評審并成為中標單位。對此問(wèn)題，國家審計署已移送財政部處理。
看到上述資料后，孫平有種被愚弄的感覺(jué)�！芭d旅公司是國家旅游局投資控股的關(guān)聯(lián)企業(yè)，這分明是‘老子招標，兒子中標’�！睂O平說(shuō)。除此之外，孫平認為，興旅公司根本不具備合法的投標人資質(zhì)。因為根據《政府采購法》第二十二條規定，供應商在參加政府采購活動(dòng)前三年內，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中不得有重大違法記錄。雖然早在2009年，審計署就通報了興旅公司在招投標過(guò)程存在違規行為。但是此后的數年中，興旅公司仍在國家局旅游宣傳品制作招投標過(guò)程連續中標。
7月中旬，頂佳公司和凱迅公司分別就上述問(wèn)題，向此次政府采購項目的代理機構——中央國家機關(guān)政府采購中心提出了質(zhì)疑，希望借此改變此次政府采購的中標結果。7月底，中央國家機關(guān)政府采購中心對于兩家公司的質(zhì)疑做出了處理。但結果，頗令孫平失望。
在一份編號為“國機函〔2011〕73號”的質(zhì)疑處理結果通知書(shū)中稱(chēng)，審計署相關(guān)審計結果屬實(shí)，財政部門(mén)已對興旅公司進(jìn)行了經(jīng)濟處罰，但沒(méi)有作出其他進(jìn)一步處罰。此次，國家旅游局在政府采購過(guò)程中不存在違法行為。
一位政府采購法專(zhuān)家介紹，中央國家機關(guān)政府采購中心對此事十分重視，還專(zhuān)門(mén)組織了專(zhuān)家研討會(huì )，他參加了此次研討會(huì )。之所以做出上述決定，原因有二：一是，由于《政府采購法》和《招標投標法》都沒(méi)有禁止采購人的關(guān)聯(lián)企業(yè)作為供應商參加政府采購活動(dòng)的規定，所以無(wú)法認定國家旅游局在政府采購過(guò)程中存在違法行為。二是，雖然《政府采購法》中規定，供貨商參加政府采購活動(dòng)前三年內，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄。但是什么是“重大違法”行為？法律卻未作出明確規定。對此，記者未得到采購中心相關(guān)負責人的明確答復。
對此問(wèn)題，曾參與《政法采購法》起草工作的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認為，
《政法采購法》起草過(guò)程中之所以未對“重大違法”行為作出明確規定，是因為考慮到如果規定得太具體，會(huì )束縛執法機關(guān)的工作。
“被國家審計署點(diǎn)名通報肯定屬于‘重大違法’行為，這是不言自明的事情�！眲⒖『Ｕf(shuō)。
國家審計署在2009年通報了國家旅游局旅游宣傳品制作招投標過(guò)程存在違規行為，此事涉及興旅公司。
劉俊海認為，根據《政府采購法》第二十二條規定，供應商參加政府采購活動(dòng)前三年內，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄。據此，興旅公司不具備合法的投標人資質(zhì)。而在此情況下，興旅公司仍然連續3年(2009年、2010年、2011年)在國家旅游局政府采購項目中標，屬于嚴重違反《政府采購法》。
8月初，頂佳公司和凱迅公司聯(lián)合向財政部實(shí)名舉報此事。8月中旬，財政部國庫司向國家旅游局、中央國家機關(guān)政府采購中心以及興旅公司發(fā)函(財庫便函〔2011〕970號)，要求提交對舉報事項和相關(guān)情況的說(shuō)明，并且要求暫停該項目的采購活動(dòng)。記者致電財政部國庫司主管此事的工作人員，其表示，此事正在調查中，不便接受媒體采訪(fǎng)。
法律空白待補
長(cháng)期關(guān)注政府采購的谷遼海律師認為，與采購人存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)以供應商身份投標并非個(gè)案。2010年，孔子學(xué)院網(wǎng)站運營(yíng)招標中，中標公司被質(zhì)疑是采購人的直屬企業(yè)。而今年南京“天價(jià)路牌”事件被曝中標公司系南京城管局下屬單位。
與此同時(shí)，政府采購市場(chǎng)正呈現飛速增長(cháng)。財政部部長(cháng)助理王保安5月26日在全國GPA(政府采購協(xié)定)談判應對工作及政府采購工作會(huì )表示，全國政府采購規模由2005年的2928億元增加到2010年的8422億元，年均增長(cháng)23.5%。
谷遼海認為，政府采購中關(guān)聯(lián)企業(yè)屢屢中標的背后，是相關(guān)法律制度的空白所致�！霸趪�，政府采購中的關(guān)聯(lián)企業(yè)交易行為是被明文禁止的。然而，我國對政府采購中的關(guān)聯(lián)交易卻是普遍允許的�！惫冗|海說(shuō)。
比如，世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行均規定，與招標方有直接或間接關(guān)系的企業(yè)事業(yè)單位均不得參與該招標方組織的投標。但是，中國現行法律只規定了“人員回避”，卻沒(méi)有規定
“機構回避”。
《政府采購法》第十二條規定：在政府采購活動(dòng)中，采購人員及相關(guān)人員與供應商有利害關(guān)系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關(guān)人員與其他供應商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。但是，此處法律規定的回避人員是指自然人而非法人，現行法律沒(méi)有規定企業(yè)法人等機構之間回避事由。
2004年，為了加強對政府采購貨物和服務(wù)招標投標活動(dòng)的監督管理，主管政府采購工作的財政部頒布了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，《辦法》第七條規定：在貨物和服務(wù)招標投標活動(dòng)中，招標采購單位工作人員、評標委員會(huì )成員以及其他相關(guān)人員與供應商有利害關(guān)系的，必須回避。供應商認為上述人員與其他供應商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。
但是，《辦法》也未涉及到政府機關(guān)、企業(yè)法人等機構之間回避的問(wèn)題。
記者在法律法規數據庫中搜索，發(fā)現只有鐵道部、建設部、交通部等七部委聯(lián)合制定發(fā)布的《工程建設項目施工招標投標辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工程招標辦法》)有一條關(guān)于機構回避的規定。
但是《工程招標辦法》是作為《招標投標法》的配套行政法規，僅僅適用于規范工程建設項目施工招標投標活動(dòng)，政府采購項目無(wú)法適用該辦法。
“實(shí)踐中監管機關(guān)往往認為，采購人與供應商是兩個(gè)不同的主體，且都是獨立的法人，不屬于法定回避情形，通常不會(huì )支持投訴理由，財政部門(mén)駁回投訴供應商請求事項的，屬于非常普遍的現象�！惫冗|海說(shuō)。有法律界人士戲稱(chēng)，這種現象為合法不合理。
記者采訪(fǎng)的多位政府采購法方面的專(zhuān)家均認為，政府采購中采購人的關(guān)聯(lián)企業(yè)參與投標，極易導致商業(yè)賄賂，且嚴重踐踏了《政府采購法》公開(kāi)透明和公平競爭的基本原則，侵害了公共利益和其他供應商的公平競爭權利，具有極大的危害性。
“現行法律只規定了‘人員回避’，應該修改相關(guān)法律增加‘機構回避’，填補法律空白。凡是與采購部門(mén)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)，均不允許參與�！惫冗|海說(shuō)。
