冬春交替之際，正是農田水利建設的黃金時(shí)期，然而，水利部門(mén)在加緊投資建設過(guò)程中卻發(fā)現，我國一半以上耕地缺少基本灌排條件、半數左右的已有灌排工程老化失修或設施不配套……農田水利建設滯后已經(jīng)成為我國農業(yè)穩定發(fā)展和國家糧食安全的硬傷。不僅如此，《經(jīng)濟參考報》記者日前采訪(fǎng)水利部官員及相關(guān)專(zhuān)家還獲悉，就在上述問(wèn)題給今春農田水利投資建設工作加壓的同時(shí)，相關(guān)投資政策中的“一刀切”問(wèn)題也使得農田水利建設資金通路不夠暢。
任務(wù)繁重 半數以上農田存在水利“短板”
據統計，到2009年底，全國農田有效灌溉面積達到8.89億畝，占全國耕地49%的灌溉面積生產(chǎn)了全國75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物，為我國農業(yè)穩定發(fā)展和國家糧食安全作出了重要貢獻。但這些“居功至偉”的耕地，卻有一半以上基本是在靠天吃飯。
水利部數據顯示，目前全國有一半以上耕地缺少基本灌排條件，有40%的大型灌區骨干工程、50%至60%的中小型灌區、50%的小型農田水利工程設施不配套、老化失修，大型灌排泵站設備完好率不足60%，設施老化失修嚴重，山丘區、牧區水利和節水灌溉發(fā)展滯后。小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”設施損毀嚴重，農田水利設施不足的問(wèn)題越來(lái)越嚴重，狀況令人堪憂(yōu)。在上述現象中，農田灌溉“最后一公里”問(wèn)題最為突出——即在全國不少地方雖然農田水利基礎設施基本配套到位，但由于基層水利服務(wù)體系線(xiàn)斷、網(wǎng)破、人散，管理的薄弱問(wèn)題影響到農田水利作用的發(fā)揮。記者赴南方幾省調研時(shí)發(fā)現，很多地方水庫里波光粼粼，儲水充足，但耕地卻十分干旱。田間沒(méi)有“毛細血管”，即便是有水也無(wú)法實(shí)現灌排。
“今年的長(cháng)江中下游和淮河流域干旱，以及近兩年的西南特大干旱和北方冬麥區干旱再次證明，農田水利建設滯后已經(jīng)成為我國農業(yè)穩定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷�！彼坎块L(cháng)陳雷日前在會(huì )議上指出，只有繼續加大冬春農田水利基本建設力度，盡快改變農田水利建設滯后狀況，才能不斷提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增強農業(yè)發(fā)展后勁。
中國社科院農村發(fā)展研究所研究員于法穩接受《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，近些年，我國通過(guò)實(shí)施大中型灌區節水改造以及灌排泵站的更新改造，對灌區的水利設施條件的改善起到了極大的推動(dòng)作用。與此相比，一些灌區末級渠系、田間配套工程嚴重滯后，即“最后一公里”問(wèn)題比較嚴重，影響了水資源的有效利用，以及農業(yè)生產(chǎn)用水。同時(shí)，在進(jìn)行農田水利設施建設方面，更多地關(guān)注了灌溉設施的建設，對于排水設施關(guān)注不夠，以至于遇到洪澇之時(shí)，束手無(wú)策。因此，今年春天，我國農田水利建設的重點(diǎn)除了重點(diǎn)解決“最后一公里”外，還應在排灌設施建設方面加大力度。
投資加碼 “十二五”計劃投資3600億 今春將超2400億
2011年中央一號文件，是新中國成立以來(lái)中央首個(gè)關(guān)于水利的綜合性政策文件。文件以水利改革發(fā)展為主題，力爭通過(guò)5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。這就是抓住了當前水利這個(gè)薄弱環(huán)節。
水利部副部長(cháng)矯勇介紹，一號文件明確提出要突出加強五個(gè)水利薄弱環(huán)節，其中首當其沖就是要大興農田水利建設。計劃到2020年，基本完成大型灌區、重點(diǎn)中型灌區續建配套和節水改造任務(wù)。擴大節水、抗旱設備補貼范圍，大力發(fā)展節水灌溉�！笆濉逼陂g新增農田有效灌溉面積400萬(wàn)畝，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。
水利部總規劃師周學(xué)文表示：“十二五”期間水利的總投資大概達到1.8萬(wàn)億左右，其中用于農田水利建設的資金約占20%，即3600億元左右。一般來(lái)說(shuō)，農田水利、城市供水系統以及水土保持項目的單體規模較小，大型水利項目主要集中在調水工程、江河治理和防洪工程等。和過(guò)去相比，2011年中央一號文件出臺之后，農田水利的重要性將得到突出，投資比例也在加大。
水利部最新消息顯示，去年冬天、今年春天我國農田水利建設各項主要指標都將有所增長(cháng)，其中，總投資較上年增加10%以上，超過(guò)2400億元；農民投工投勞較上年增加5%以上，超過(guò)35.8億個(gè)；完成土石方量較上年增加15%以上，超過(guò)97億立方米；新增旱澇保收面積、新增和改善灌溉面積、新增除澇面積、發(fā)展節水灌溉工程面積、治理水土流失面積和新增農村安全供水受益人口等主要效益指標明顯好于上年�！�
記者了解到，去年我國明確4萬(wàn)億投資水利后，對改善農村水利設施狀況也起到很大作用，但卻同時(shí)暴露出農田水利投資政策在要求地方配套資金方面“一刀切”的問(wèn)題。于法穩調研我國農田水利時(shí)發(fā)現，那些財力無(wú)法進(jìn)行如此匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府，不得不采用造假這一下策。
“我認為，國家水利建設投資政策需要進(jìn)行適當調整�！庇诜ǚ�告訴記者，對于國家糧食主要產(chǎn)區而言，為保證國家糧食安全方面做出了很大貢獻，也失去了很多發(fā)展機遇。對于這部分地區，從國家層面上需要采取相應的政策措施，保證其農田水利建設資金需求。對于老少邊窮的區域而言，由于經(jīng)濟水平相對落后，也難以實(shí)現資金的配套。
為此，他建議在全國范圍內，特別是小型水利建設重點(diǎn)縣開(kāi)展地方配套資金落實(shí)情況的調研。結合不同區域、地域的經(jīng)濟特點(diǎn)，根據經(jīng)濟發(fā)展水平(比如人均GDP)劃分出幾個(gè)不同的區域，每個(gè)區域規定一定的配套比例，如貧困地區不再要求資金配套，對國家水利資金配套政策進(jìn)行適當調整。
此外，他表示，對于低山丘陵地區的小塘壩、小水窖等工程，在農業(yè)生產(chǎn)、增加農民收入、保持農村社會(huì )穩定中發(fā)揮了很大的作用，這些地區的規模和平原地區的規模是無(wú)法相比的，國家在制定農田水利投資政策時(shí)，需要根據不同區域的特點(diǎn)，針對山區、丘陵區無(wú)法實(shí)現平原地區規�；羞B片的特點(diǎn)，在灌溉面積方面不能有過(guò)高要求，在項目申報要求中不能搞“一刀切”，否則只能迫使基層水利部門(mén)進(jìn)行虛假申報。
困境待解 盡快制定《農田水利實(shí)施管護條例》
于法穩在調研過(guò)程中還發(fā)現，一些農田水利設施建設一年之后就出現了損毀、渠道不暢等問(wèn)題，如果不能得到及時(shí)維修，將會(huì )導致更大范圍的損毀。而實(shí)際上目前很多地方的農田水利設施就處于“農民管不了，集體管不好，政府管不到”的“三不管”境地。
對于上述困境，有關(guān)部門(mén)最近幾年一直在推行農民用水協(xié)會(huì )試圖破解。但于法穩說(shuō)，實(shí)際調研情況表明，農民用水協(xié)會(huì )管護的效果并不樂(lè )觀(guān)。特別是在中、西部地區的一些小型灌區，由于中央水利建設項目在申請時(shí)，常硬性規定地方需要成立用水戶(hù)協(xié)會(huì )。地方為了滿(mǎn)足中央要求，常常臨時(shí)成立所謂的用水戶(hù)協(xié)會(huì )，只有章程，沒(méi)有相應的人員、地點(diǎn)，實(shí)際還是原來(lái)的鄉鎮和村委會(huì )干部在負責。
于法穩認為，要解決農田水利“三不管”問(wèn)題，應考慮兩方面的內容：一是重新思考村委會(huì )在小型農田水利設施管護中的作用。國家對農村發(fā)展的重視，村里包括農田水利在內的基礎設施在年年增加，村委會(huì )領(lǐng)導很多都是地方上有威信、有工作經(jīng)驗的人員，通過(guò)一定的制度安排，充分發(fā)揮他們在管理這些公共設施的作用，是可以做到高效的。不一定在水利建設項目申請中必須“要有農民用水協(xié)會(huì )”這種硬性規定。二是盡快制定《農田水利實(shí)施管護條例》。在農田水利建設方面，國家的政策、法律法規偏少，特別是管護主體還不具體明確，農業(yè)水費的繳納沒(méi)有具體的文件規定，個(gè)別地區誤認為農業(yè)水費屬于增加農民的負擔取締，造成管護工作無(wú)章可循。農田水利建設管理工作是一項長(cháng)期持久的工作，為了使越來(lái)越多、越來(lái)越完善的農田水利設施長(cháng)期發(fā)揮效益，需要國家層面出臺相應的配套管理條例，對具體事項做出規定，建議國家需要盡快制定出臺《農田水利實(shí)施管護條例》，為農田水利工作者開(kāi)展工作提供有力的依據，以規范農田水利設施的管護行為，切實(shí)加強農田水利設施的管護工作。促進(jìn)農田水利工程管護向規范化、制度化方向發(fā)展，做到有章可循，有法可依，保障農田水利工程得到長(cháng)期穩定的發(fā)展。此外，還要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò )等新聞媒體，大力宣傳項目管護規定，加大對破壞農業(yè)基礎設施行為的打擊力度，不斷提高群眾的管護意識。