排污權交易(Emissionstrading)是翻譯過(guò)來(lái)的概念，在美國與此有關(guān)的概念還有可交易的許可(Tradablepermits)、可交易的排污權(Tradablerights)、排污許可交易(Allowance Trading)等。美國的酸雨計劃是最大規模的排污權交易實(shí)踐。我國從上世紀90年代末期開(kāi)始研究排污權交易，目前不少地區已經(jīng)開(kāi)展了這一工作并取得了一定成效。但總體來(lái)看，我國的排污權交易還存在一些必須明確的問(wèn)題和必須面對的挑戰。為更好地開(kāi)展排污權交易，本文基于市場(chǎng)經(jīng)濟體制的背景，探討在中國實(shí)施排污權交易的若干問(wèn)題。
什么是排污權交易？
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排污權交易指的是通過(guò)建立市場(chǎng)，使各方能夠通過(guò)市場(chǎng)平臺交易排污權，從而滿(mǎn)足減排目標的要求。通過(guò)市場(chǎng)作用，將污染物減排的責任轉移給了減排成本較低的企業(yè)，從而實(shí)現以較低的社會(huì )成本完成減排目標任務(wù)的目的。
排污權交易允許減排成本較高的企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)購買(mǎi)排污權(減排信用)滿(mǎn)足減排要求。這樣一來(lái)，市場(chǎng)就將污染物減排的責任轉移給了減排成本較低的企業(yè)，從而實(shí)現以較低的社會(huì )成本完成減排目標任務(wù)的目的。
排污權交易的主要內容包括排污權的初始分配和排污權的交易。排污權的初始分配是確定各關(guān)系人責任的過(guò)程，通過(guò)向排污者分配排污權來(lái)界定其需要承擔的排放控制責任。這包括兩部分內容:一是確定區域內污染物排放的總量目標；二是將總量目標根據一定的配額標準分配給污染源。
一般來(lái)說(shuō)，總量目標是根據環(huán)境容量和污染源的減排成本，依據成本—效益原則確定的。配額標準一般是按照行業(yè)單位產(chǎn)量(或投入)的排污量計算，標準值的大小取決于減排目標的確定。配額標準需要在一定時(shí)間內不變或者每年降低一定的百分比。配額標準乘以已有污染源的全部產(chǎn)品產(chǎn)量等于減排目標，每個(gè)污染源的總量控制目標為配額標準乘以其產(chǎn)品產(chǎn)量。一般來(lái)說(shuō)，配額標準是所有企業(yè)排放水平的中間值。因此，每個(gè)污染源的減排量是不同的。在通常情況下，技術(shù)和排放控制先進(jìn)的企業(yè)獲得的配額數(企業(yè)的總量目標)相對就比較充裕，或者可以滿(mǎn)足排放控制的要求。技術(shù)或排放控制落后的企業(yè)，獲得的配額數就少于排放控制目標。配額標準一般是對過(guò)去一段時(shí)間內產(chǎn)量的平均值進(jìn)行計算，以消除某一年個(gè)別企業(yè)產(chǎn)量波動(dòng)帶來(lái)的影響。
以美國的二氧化硫排放交易體系計劃為例。其2010年二氧化硫年排放量比1980年的排放水平減少了1000萬(wàn)噸，是分兩階段來(lái)實(shí)現的。第一階段，將110家高污染電廠(chǎng)的263個(gè)重點(diǎn)二氧化硫污染源納入計劃中；第二階段，將限制對象擴大到2000家，包括規模在2.5萬(wàn)千瓦以上的所有電廠(chǎng)。在分配排污權時(shí)，需要計算火電廠(chǎng)前3年的平均燃煤消耗量(kg/million BTU)，以此確定排污權初始分配的配額標準。配額的初始分配有3種形式，即無(wú)償分配、拍賣(mài)和獎勵。美國酸雨計劃以無(wú)償分配作為初始分配的主要形式，分配量占到了分配總額的97.2％。在美國的二氧化硫排污權交易體系中，交易的內容是許可(allowance)，并將二氧化硫的許可定義為每年排放1噸二氧化硫。
排污權交易指的是通過(guò)建立市場(chǎng)，使各方能夠通過(guò)市場(chǎng)平臺交易排污權，從而滿(mǎn)足減排的目標要求。排污權交易的有效開(kāi)展，依賴(lài)于交易成本的控制。在美國的二氧化硫排污權交易中，由于管理對象包括大陸的主要二氧化硫源，保證了市場(chǎng)參與者足夠多；并且受益于網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的發(fā)展和交易程序的簡(jiǎn)化，交易成本得以降低，交易的活躍程度很高，最終降低了全社會(huì )的減排成本。有學(xué)者對美國二氧化硫排污權交易的達標總成本進(jìn)行估算得出:在政策的第一階段，完全競爭市場(chǎng)下通過(guò)排污權交易減排的總成本為14.7億美元，而通過(guò)強制安裝脫硫裝置減排則需要花費38.3億美元。
排污權交易是哪種政策手段？
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排污權交易本身屬于經(jīng)濟刺激手段，其本質(zhì)是允許排污單位自主決定如何減排，可以選擇在自己工廠(chǎng)減排，也可以通過(guò)市場(chǎng)購買(mǎi)減排許可滿(mǎn)足減排目標要求。
環(huán)境政策手段是為實(shí)現環(huán)境目標服務(wù)的，依據政府直接干預的程度，環(huán)境政策手段可以分為命令控制、經(jīng)濟刺激和勸說(shuō)鼓勵3類(lèi)。命令控制手段一般是直接規定或命令限制污染物排放，確定性強；經(jīng)濟刺激手段是通過(guò)對管理對象施加經(jīng)濟刺激，使其做出有利于社會(huì )福利最大化的決策，一般來(lái)說(shuō)成本效益好；勸說(shuō)鼓勵是通過(guò)道德要求和社會(huì )規勸引導管理對象自覺(jué)保護環(huán)境，具有持續改進(jìn)的效果。各類(lèi)環(huán)境政策手段本身無(wú)絕對的優(yōu)劣之分，最優(yōu)的手段是指適合管理對象并能夠有效實(shí)現目標的手段。
排污權交易本身屬于經(jīng)濟刺激手段，其本質(zhì)是允許排污單位自主決定如何減排，可以選擇在自己工廠(chǎng)減排，也可以通過(guò)市場(chǎng)購買(mǎi)減排許可滿(mǎn)足減排目標要求。由于減排成本存在差異(減排成本與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)決定企業(yè)的減排決策)，靈活的減排方式可以為一些企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟效益。
為什么要排污許可證制度配合？
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排污許可證制度本身是典型的命令控制手段，具有強制性，是國家環(huán)境法律、法規、政策和標準等要求的具體化、形式化。
排污許可證制度是污染源排放管理的基礎和綜合政策手段，其核心是將排污者應執行的有關(guān)國家環(huán)境法律、法規、政策和標準等要求具體化、形式化。排污許可證制度的內容一般包括許可證的申請、起草、審批和發(fā)放，以及許可證的監管。這一制度本身是典型的命令控制手段，具有強制性。減排目標也是通過(guò)排污許可證傳達到排污單位的。
作為企業(yè)的守法文件，企業(yè)需要按照許可證的要求進(jìn)行監測、記錄和報告其排放狀況，以證明其守法行為；作為政府的執法依據，許可證賦予了政府監督企業(yè)守法的權利。政府有權定期或不定期地檢查、核查企業(yè)的守法狀況，對違反許可證規定的企業(yè)進(jìn)行處罰。正是這一系列的監管措施，保證了企業(yè)排放數據的真實(shí)可靠。
美國的二氧化硫排污權交易制度要求建立排污跟蹤系統作為制度執行的硬件設施，以確保能夠準確、及時(shí)地掌握企業(yè)的實(shí)際排污信息。系統要求各參加單位安裝連續監測裝置，包括二氧化硫濃度監測器、NOX濃度監測器、流量計、黑度監測儀、計算機數據采集與處理系統等。系統必須處于連續運作狀態(tài)，每隔15分鐘進(jìn)行一次數據采集、分析和記錄。美國環(huán)保局的職能之一就是鑒定和監督企業(yè)的連續監測系統，對于超證排污的企業(yè)，不僅要補扣許可證，還要進(jìn)行嚴格罰款:每超證排放1噸二氧化硫，按1990年不變價(jià)罰款2000美元，高于排污權市場(chǎng)價(jià)格10倍以上。如此嚴格的措施就是為了確保減排信用的真實(shí)可靠，雖然也花費了較高的成本，但建立了市場(chǎng)的信心，也相當于控制了交易成本。
排污許可證制度有利于信息公開(kāi)。許可證的申請需要公示和聽(tīng)證，提高了公眾的參與程度；許可證的審批，引入了專(zhuān)家意見(jiàn)；許可證對企業(yè)守法情況的詳細記錄，構成了信息公開(kāi)的基礎。
排污權交易的有效開(kāi)展，需要排污許可證制度作為其政策基礎。許可是許可證的內容之一，許可的真實(shí)性、可靠性等都是由許可證制度保障的。
哪些污染物適合排污權交易？
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由于污染物的排放也包含了時(shí)間和空間的概念，所以，應當確保在時(shí)間和空間上分割排污權之后，該排污權仍然是同質(zhì)的。
是不是所有的污染物都適合采用排污權交易的手段實(shí)現低成本減排？答案是否定的。按照市場(chǎng)經(jīng)濟的相關(guān)理論，商品必須是可以分割的，也就是說(shuō)，每單位的商品應當是同質(zhì)的，否則不具備商品的一般條件。排污權也應當是可以分割的，由于污染物的排放也包含了時(shí)間和空間的概念，因此，應當確保在時(shí)間和空間上分割排污權之后，排污權仍然是同質(zhì)的。
空間分割的同質(zhì)性是指不同地點(diǎn)排放的污染物對環(huán)境的影響效果是相同的。在水環(huán)境保護中，COD在不同河流中的排放造成的環(huán)境影響是不同的。因此，COD不能跨流域分割。即使在同一河流中，如果上游的排放和下游的排放對于環(huán)境造成的影響不同，那么，排污權也不能分割。即使可以界定一定的區域范圍，使排污權可以無(wú)差異地從空間上進(jìn)行分割，那么這樣的區域也不能夠太小。因為如果參與交易者的數量太少，交易市場(chǎng)的建立成本相對來(lái)說(shuō)就很大。這時(shí)，更適合于幾個(gè)污染源之間面對面地進(jìn)行商談。在大氣環(huán)境保護中，二氧化碳的排放會(huì )在全球范圍內引起溫室效應，與具體的排放地點(diǎn)無(wú)關(guān)，因而適合在全球范圍內分割排污權。二氧化硫在進(jìn)入大氣以后，只在一定的區域范圍內造成酸雨危害，因此，在酸雨控制中可以忽視二氧化硫在排放地點(diǎn)上的不同，從而進(jìn)行排污權交易。對于城市空氣中二氧化硫污染的控制，重要的是不能忽略排放源的位置，且二氧化硫濃度標準的時(shí)間尺度是日，難以分割。
時(shí)間分割的同質(zhì)性是指，如果不同時(shí)間段排放的環(huán)境影響效果相同，則可以忽略排污的時(shí)間差別。在水環(huán)境保護中，COD排放進(jìn)入水體，會(huì )因為旱季和雨季的差異而對水體造成不同的影響，難以分割。一般來(lái)說(shuō)，設定了環(huán)境質(zhì)量濃度控制標準的污染物均不適合以年為尺度開(kāi)展交易，即不能夠在時(shí)間上分割。在大氣環(huán)境保護中，城市空氣質(zhì)量標準規定了二氧化硫的濃度控制標準，對其限定了最高日排放值，所以，交易的開(kāi)展需要以日為結算單位，但這樣交易的成本可能會(huì )很大，因而不適合開(kāi)展排污權交易。但如果控制的目標是酸雨，則二氧化硫的排放可以以年為時(shí)間尺度，即可以忽略排放時(shí)間的不同，進(jìn)行分割并開(kāi)展交易。二氧化碳對環(huán)境的影響完全可以用空氣中的總量表達，可以忽略排放時(shí)間的影響，因而也適合采用排污權進(jìn)行控制。
對于重金屬以及有毒物質(zhì)的排放控制，其目標應是零排放，應當送到危險廢物處置場(chǎng)或者專(zhuān)門(mén)處理廠(chǎng)。對于可以排放的有毒物質(zhì)，一般是以控制排放濃度的方式保障接受水體的水質(zhì)，但由于濃度測量的時(shí)間間隔很短，也難以分割。因此，以排放濃度為主要控制目標的污染物既不能用總量目標代替，也不能采用排污權交易的方式進(jìn)行控制。
排污權有沒(méi)有財產(chǎn)權？
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作為在一段時(shí)間內排放污染物的權利，排污權只是一種使用權，即企業(yè)生產(chǎn)在符合許可證的要求下進(jìn)行污染物排放的權利。由于排污權是有限制的權利，不構成財產(chǎn)權，因此，也不適合采用財產(chǎn)權的處置方式進(jìn)行處置。
企業(yè)通過(guò)分配和交易得到的排污權，是排污權制度下的特定權利，其權利范圍受到排污權制度的限制。作為在一段時(shí)間內排放污染物的權利，排污權只是一種使用權，即企業(yè)生產(chǎn)在符合許可證的要求下進(jìn)行污染物排放的權利，這一權利不構成財產(chǎn)權。我國《憲法》、《土地管理法》、《水資源法》、《森林法》、《草原法》等法律中明確界定了自然資源的所有權歸國家所有。
美國《清潔水法》第一章界定了歸國家所有的水環(huán)境資源，例如在118條中，就界定了GreatLake是國家資源(national resource)。美國《清潔空氣法》7401(b)條款中，聲明空氣屬于國家資源(Nation’sairresource)，在403(f)條款中規定:“分配的許可是一個(gè)排放二氧化硫的有限許可。該許可不構成產(chǎn)權。本章中的任何條款或本法中的任何其他規定都將不能限制合眾國終止或限制這種權利的權威�！�
可見(jiàn)，把排污權作為有限制的權利符合我國已有的法律。企業(yè)只有從事生產(chǎn)并符合許可證的要求才能夠獲得排污權，國家根據企業(yè)的產(chǎn)量來(lái)分配企業(yè)的排污權，如果企業(yè)停止生產(chǎn)，則排污權自動(dòng)失效。
排污權是在一定時(shí)間內排放污染物的權利。排污權到期后，原有的權利將自動(dòng)作廢，如果企業(yè)在這段時(shí)間內沒(méi)有行使排污權，則這部分權利也不能累積進(jìn)入下一個(gè)權利周期。當然，作為鼓勵，對沒(méi)有使用的排污權予以獎勵除外。由于排污權是有限制的權利，不構成財產(chǎn)權，因此，也不適合采用財產(chǎn)權的處置方式進(jìn)行處置，例如不能作為財產(chǎn)權向銀行抵押等。