經(jīng)過(guò)“十一五”的試點(diǎn)實(shí)踐，排污權交易已獲得從中央到地方的重視，全國近20個(gè)省市已經(jīng)開(kāi)展或是準備涉足；國務(wù)院印發(fā)的《國家環(huán)境保護“十二五”規劃》明確指出，要健全排污權有償取得和使用制度，發(fā)展排污權交易市場(chǎng)。政策信號已經(jīng)非常明確，排污權有償使用和交易工作將成為“十二五”總量控制思路下，重要的環(huán)境經(jīng)濟政策探索領(lǐng)域。
但從各地試點(diǎn)情況看，排污權市場(chǎng)交易仍未有大規模開(kāi)展。原因何在？真正的市場(chǎng)交易少，成交價(jià)格未體現價(jià)值……很多人認為這是排污權交易在中國水土不服、尚無(wú)成熟條件開(kāi)展的表現。對此，清華大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所所長(cháng)常杪指出，在現階段，成交量多少、價(jià)格高低不是衡量這項工作是否有意義的標準，我們要關(guān)注的是其對環(huán)境管理手段的豐富，對環(huán)保工作的推動(dòng)與提升。
指標從何而來(lái)？如何交易？
總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎。新項目不光要符合產(chǎn)業(yè)政策，還要在地區總量控制和5年度減排任務(wù)的考慮下，獲得相關(guān)的污染物排放指標
嘉興某大型化工廠(chǎng)最近打算新上項目，企業(yè)負責人告訴記者，項目需要的二氧化硫指標一部分是企業(yè)鍋爐更新?lián)Q代和上脫硫設施獲得的減排指標，還有一部分排污指標需要購買(mǎi)，正在和嘉興市排污權交易中心溝通。不單在浙江，在很多排污權交易試點(diǎn)省市，總量前置審批成為重要的項目準入手段，新上項目買(mǎi)指標成為開(kāi)展排污權交易最主要的形式。
以企業(yè)為主體的減排、交易，使美國減排二氧化硫節省了超過(guò)一半的成本，符合政策設計的預期。而我國試點(diǎn)省市對排污權交易的“熱情”最初都與環(huán)境管理的需求變化緊密聯(lián)系�！拔覀兲剿髋盼蹤嘤袃斒褂煤徒灰字贫�，是適應我國總量控制、減排的環(huán)境管理需要。具體地說(shuō)，就是在總量控制制度下，探索新上項目環(huán)境準入的市場(chǎng)化手段，而并非單純的降低治污成本考慮�！闭憬…h(huán)保廳總量處李鋒博士說(shuō)。
據介紹，2007年開(kāi)始，隨著(zhù)減排進(jìn)入攻堅階段，浙江一些地區發(fā)現在總量控制制度下，主要污染物排放的增量如何控制、新上項目的指標從哪兒獲得，成為亟待解決的問(wèn)題，而在新老項目之間開(kāi)展排污權交易是個(gè)值得嘗試的思路。在隨后的摸索過(guò)程中，不少地區發(fā)現，這項工作對于減排責任分擔、環(huán)境管理水平提高，都會(huì )產(chǎn)生積極影響，試點(diǎn)逐步擴大。
在浙江、江蘇、重慶……各地試點(diǎn)中，總量審批前置成為排污權有償使用和交易的前提和基礎。一個(gè)新項目，單單符合產(chǎn)業(yè)政策還不夠，還要在地區總量控制和5年度減排任務(wù)的考慮下，獲得相關(guān)的污染物排放指標。這就是當前排污權交易需求的最主要來(lái)源，以前是化學(xué)需氧量、二氧化硫，將來(lái)將包括氨氮、氮氧化物甚至更多指標。
那指標從何而來(lái)？如何交易？各地的方式并不盡相同，但都主要來(lái)自于當地實(shí)施公共或企業(yè)減排工程后、落后產(chǎn)能關(guān)停并轉后騰出的指標，以及政府在考慮總量和規劃期內減排任務(wù)后預留的指標。如常杪參與設計的河北唐山排污權交易制度，其特點(diǎn)在于地方政府引導，充當“中介”�！靶律享椖啃枰笜�，關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能又騰出指標，當地政府從中拉線(xiàn)，促成交易。這不是企業(yè)間的主動(dòng)交易，也不是完全常規的市場(chǎng)行為。但也取得了一定成效�！�
在諸暨、嘉興等地，企業(yè)要上項目，首先得去“找”主要污染物的排放指標，排放量大且效益不高的項目不再獲得青睞。諸暨環(huán)保局有關(guān)負責人向記者舉了個(gè)例子，當地有個(gè)絲襪廠(chǎng)需新上印染項目，環(huán)保局的建議是，水污染物排放指標非常緊張，最好不要自行建設，可以考慮收購同類(lèi)項目�！爸笜艘蚯鍧�、高效的產(chǎn)業(yè)傾斜，對傳統產(chǎn)業(yè)要有總量考量，不是想上就能上的�！�
此舉被地方認為是環(huán)保參與宏觀(guān)決策的重要手段。這也是環(huán)境保護“十二五”規劃的要求，提出要完善綜合決策機制，把主要污染物總量控制要求、環(huán)境容量等作為區域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策依據。
對此，常杪指出，地區間發(fā)展水平不同，對排污權交易的認識、需求不盡相同。相對來(lái)講，發(fā)達地區出于結構調整的需求，有需求、有條件對新上項目“挑三揀四”，當地的排放指標價(jià)值也更高；而在傳統產(chǎn)業(yè)大省，減排壓力比較大，也需要市場(chǎng)化的調劑手段，鼓勵減排潛力大的行業(yè)和企業(yè)加大治污力度，促進(jìn)排污指標的流通、實(shí)現環(huán)境資源的優(yōu)化配置�！霸鯓幼尩貐^經(jīng)濟增量和環(huán)境容量達到和諧平衡，事實(shí)上只靠行政手段是很難推動(dòng)的，監管壓力非常大。排污權交易作為看不見(jiàn)的手，會(huì )起到很多潛移默化的功效。這點(diǎn)要獲得地方政府的普遍理解還需要一個(gè)過(guò)程�！�
市場(chǎng)交易為何這么少？
惜售是普遍心理，圍繞污染物指標增量交易，交易空間確實(shí)非常有限
“賣(mài)方需要政府動(dòng)員溝通才愿出售、交易所掛牌的是政府收儲的淘汰落后產(chǎn)能排污權……”真正的市場(chǎng)交易少，企業(yè)買(mǎi)賣(mài)少，曾經(jīng)讓媒體和不少專(zhuān)家質(zhì)疑排污權交易制度在中國的生命力。在記者采訪(fǎng)過(guò)程中，有地方環(huán)保部門(mén)稱(chēng)，真正的市場(chǎng)活躍需要相當長(cháng)時(shí)間，需要各項政策制度的完善。
在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，有買(mǎi)就有賣(mài)。當前，在總量控制的前提下，地方經(jīng)濟發(fā)展對排放指標的需求一直很旺盛，問(wèn)題在于排污指標供給面臨嚴重不足，這被認為是市場(chǎng)冷清的主要原因�！暗胤秸种械念A留指標嚴格意義上只支持重大的民生項目，關(guān)停并轉騰出的指標也很有限�！崩钿h表示，指標不足的情況已經(jīng)較為嚴重。
“我們減排下來(lái)的空間，自己發(fā)展都不夠，怎么會(huì )愿意賣(mài)出去？”嘉興當地一家大型化工企業(yè)負責人在座談時(shí)這樣表示。企業(yè)對排污指標的“惜售”心理事實(shí)上反映了其對總量控制下排污指標稀缺性的認同。而在李鋒看來(lái)，無(wú)償或低成本占有排污指標才是根本原因�！霸诋斍芭盼墼S可、有償使用等制度不完善的情況下，企業(yè)可以低成本甚至無(wú)償占有排污權指標，賣(mài)出意愿并不高�！�
在唐山、重慶，為了促進(jìn)供給活躍，地方環(huán)保部門(mén)為企業(yè)實(shí)施減排獲得的指標規定了“保質(zhì)期”，過(guò)期不賣(mài)掉就作廢。此舉一定程度上讓當地的排污權交易呈現較為活躍的態(tài)勢。但這也并非根本之道，重慶已經(jīng)出現了成交次數多、總量少的尷尬。
記者調查發(fā)現，無(wú)論是政府主導還是市場(chǎng)行為，目前我國的排污權交易涉及的都是解決污染物增量與區域總量的關(guān)系，交易空間自然有限。而5年規劃期內，各地動(dòng)輒幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)噸的大量減排指標還都沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)。
“企業(yè)成為減排的主體，促進(jìn)企業(yè)間的自由交易一直是我們工作的目標�！崩钿h說(shuō)，排污權交易最終是要服務(wù)于減排以及區域環(huán)境質(zhì)量改善�！拔磥�(lái)，我們還是想探索在排污許可、初始分配、有償使用的基礎上，將減排任務(wù)科學(xué)合理地分解，落實(shí)到企業(yè)，形成類(lèi)似國際上二氧化碳減排那種共同但有區別的責任和相關(guān)的交易體系�！�
為何必須有償使用？
排污權有償使用、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污、轉型調整的積極性，在未來(lái)的競爭中可以占據有利位置
在開(kāi)展交易前，要不要開(kāi)展排污權的初始分配、有償使用，費用標準是什么，這仍然是集中爭議的話(huà)題之一，國內試點(diǎn)省市也曾經(jīng)做出了不同的選擇。但從目前情況看，當初選擇“繞道”的不少地區，如今也在不同程度地進(jìn)行著(zhù)“補課”。對此，李鋒表示，沒(méi)有有償使用制度，意味著(zhù)現有企業(yè)可以不付成本地占有排污指標，既不公平也客觀(guān)上促使他不愿意賣(mài)出指標。
記者了解到，江蘇省對試點(diǎn)區域內符合相關(guān)標準的化學(xué)需氧量排放企業(yè)統一實(shí)施排污權有償使用，正在考慮擴大征收范圍和增加指標；浙江省則對大型燃煤電廠(chǎng)要求二氧化硫排污權有償使用，參加排污交易的企業(yè)必須實(shí)施有償使用�，F在還有優(yōu)惠，將來(lái)價(jià)格更高。因此大企業(yè)還是比較積極的�！崩钿h說(shuō)。
在金融危機、市場(chǎng)低迷、人工成本高的情況下，環(huán)境成本是否會(huì )進(jìn)一步增加企業(yè)壓力？局地實(shí)施有償使用，是否會(huì )削弱當地企業(yè)的競爭力？對此，李鋒表示，如果只是在局地實(shí)行，那么在短期內會(huì )對當地企業(yè)有利潤方面的影響。但從長(cháng)遠看，排污有償使用、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污的積極性，提升工藝水平及產(chǎn)品的層次�！疤嵩甾D型可以讓企業(yè)在未來(lái)的競爭中占據有利位置�！�
多高的價(jià)格才合適？
價(jià)格應促進(jìn)減排和產(chǎn)業(yè)結構調整，排放指標應從落后企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)轉移
對于很多加工型企業(yè)，利潤低、壓力大，排污權有償使用是否是“雪上加霜”，對此，李鋒直言不諱:“在環(huán)境成本沒(méi)有內部化的情況下，很多企業(yè)是靠人力資源和低成本占用環(huán)境資源賺錢(qián)。這些微利在環(huán)保部門(mén)眼里是很刺眼的利潤，已經(jīng)越來(lái)越不受到歡迎。環(huán)境資源應該被更加合理高效地使用。排放指標應從落后企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)轉移�！�
通過(guò)有償使用推動(dòng)環(huán)境成本內部化，那多高的價(jià)格才是合適的？?jì)H僅覆蓋治污成本就夠了嗎？“現在各地普遍是參考當地治污成本制定有償使用價(jià)格，但一般都采用低價(jià)起步，比如第一年買(mǎi)打三折，第三年買(mǎi)五折，之后就全款購買(mǎi)�！崩钿h表示，有償使用價(jià)格最終有兩個(gè)評判標準，首先是要促進(jìn)減排，其次是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整。他認為，如果能促使每年有3％~5％的企業(yè)轉型調整，這個(gè)成本就是合適的。但這兩個(gè)指標目前可能很難量化，需要在實(shí)踐中不斷摸索。
“即使將來(lái)1噸COD要二十萬(wàn)甚至更多，要發(fā)展就得買(mǎi)。但可能就要生產(chǎn)高附加值、低污染的產(chǎn)品，去消化這個(gè)成本�！奔闻d當地企業(yè)的負責人表示。
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怎么和環(huán)境管理互動(dòng)？
彼此相互磨合，互相促進(jìn)，共同進(jìn)步
“在試點(diǎn)地區，不能無(wú)償占用環(huán)境容量、公共資源的理念正在得到企業(yè)和政府的認知、理解和接受。以前光靠說(shuō)教沒(méi)有用，非得有機制、有平臺，真刀真槍演練一番�！痹诓稍L(fǎng)中，常杪強調，盡管排污權交易還有很多法規、政策機制的問(wèn)題有待解決，但目前不應只看到條件不成熟和基礎不牢靠，更要看到這項工作對環(huán)境管理工作的推動(dòng)作用�！拔艺J為，現在有幾筆交易并不是最重要的，不是評價(jià)成功與否的惟一標準，要重視其與環(huán)境管理互動(dòng)的過(guò)程�！�
“對排污權交易這項制度的摸索過(guò)程，也是環(huán)境管理不斷成熟的過(guò)程，他們彼此之間相互磨合，互相促進(jìn)�！背ｈ抡f(shuō)，排污權交易和地方環(huán)境管理的精細化程度密切相關(guān)，如果還是粗放傳統的環(huán)境管理模式，試點(diǎn)不可能有成效。
“初始分配、有償使用、交易涉及的工作非常龐雜，價(jià)格測算，臺賬的建立和管理，監測監督的軟硬件配套，人員的配置培訓……對環(huán)境管理的精細化、規范化和監管水平是有相當高要求的。要做試點(diǎn)，就先得將這些以前沒(méi)做過(guò)或者做得不完善的工作做扎實(shí)、做好，一次嘗試就是一次顯著(zhù)提升地方環(huán)境管理水平的機會(huì )�！彼粗氐氖菄@排污權交易試點(diǎn)，地方在環(huán)境管理精細化、科學(xué)化等方面得到的提升。
圍繞排污權交易試點(diǎn)，常杪提醒說(shuō)，目前最值得關(guān)注的問(wèn)題是，排污權交易作為經(jīng)濟手段，和總量控制行政手段還沒(méi)有很好地結合起來(lái)�！艾F在往往是行政命令在前，經(jīng)濟手段較為滯后。而行政性命令由于缺乏變化性，在某些情況下有可能是不科學(xué)不合理的，容易一刀切�！�
她分析說(shuō)，比如企業(yè)如果都必須按照要求上治污設施，完成了削減任務(wù)，它們再進(jìn)行排污權交易，積極性可能就不太大，相關(guān)交易市場(chǎng)規模就受到一定擠壓，利用市場(chǎng)優(yōu)化配置環(huán)境資源的效用也會(huì )打折扣。
這點(diǎn)也得到業(yè)內不少專(zhuān)家的認同。在火電行業(yè)，脫硫設施經(jīng)過(guò)“十一五”的“大干快上”，當前二氧化硫的交易空間已經(jīng)受到相當擠壓。常杪指出，在國家總量控制和減排過(guò)程中，行政性手段和經(jīng)濟手段如何相輔相成，急需在實(shí)踐中摸索�，F在兩者還不是特別合拍�！爱斍疤幵诮�(jīng)濟、行政手段的磨合期，我相信，這是暫時(shí)的，隨著(zhù)總量控制工作的擴展深入，一定會(huì )實(shí)現更優(yōu)的結合狀態(tài)�！�