《招標投標法實(shí)施條例》2月起開(kāi)始施行后，另一部規范公共采購的法律----《政府采購法實(shí)施條例》何時(shí)出臺引發(fā)業(yè)界關(guān)注。事實(shí)上，早在2010年1月國務(wù)院法制辦就在其網(wǎng)站上公布了《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，在政府采購的范圍、采購當事人、采購方式以及程序、采購合同等方面做出了細化規定和規范，隨后也引起了很多討論。
時(shí)隔兩年，《政府采購法實(shí)施條例》至今尚無(wú)明確出臺時(shí)間表，一些專(zhuān)家接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《政府采購法實(shí)施條例》亟待出臺，并明確或建立財政部門(mén)主管范圍、集中采購機構職能劃分、供應商質(zhì)疑和投訴制度、評審結果公示制度等。不過(guò)，目前來(lái)看，由于無(wú)法回避政府各部門(mén)對于公共采購監督和管理權限的分配和協(xié)調等問(wèn)題，《政府采購法實(shí)施條例》的出臺可能還有待時(shí)日。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長(cháng)趙勇：
《政府采購法實(shí)施條例》尚難出臺
從2009年《政府采購法實(shí)施條例》起草完成至今，“《政府采購法實(shí)施條例》即將頒布”的聲音不絕于耳，一次次地刺激著(zhù)業(yè)內外人士的神經(jīng)。2011年11月30日，《招標投標法實(shí)施條例》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)，并自2012年2月1日起施行。業(yè)界和公眾對于《政府采購法實(shí)施條例》的期待再次升溫，然而我依舊不持樂(lè )觀(guān)態(tài)度。
同為規范公共采購的法律，除立法背景、起草依據、立法宗旨以及在社會(huì )歷史不同階段所處的地位有很大的區別外，《招標投標法》和《政府采購法》以及各自的實(shí)施條例還都無(wú)法回避政府各部門(mén)對于公共采購監督和管理權限的分配和協(xié)調問(wèn)題，這也是導致“兩法”的實(shí)施條例論證和頒布過(guò)程一波三折、曠日持久的原因所在。但相比較而言，《政府采購法》的協(xié)調難度還要大得多，體現在以下幾個(gè)方面。
第一，公共采購管理機制變革的難度。在招標投標領(lǐng)域，從《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標活動(dòng)行政監督的職責分工的意見(jiàn)》和《招標投標法實(shí)施條例》第四條可以看出：《招標投標法》及其配套法規關(guān)注的重點(diǎn)是招標投標程序的合法性，并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)涉及公共采購的部門(mén)原有的行政管理體制，是一種分權式管理體制，因而也是各政府部門(mén)比較容易接受的一種改革。而在政府采購領(lǐng)域，《政府采購法》中“集中采購”、“集中采購目錄”、“集中采購機構”都體現出采購權歸屬轉移的含義。因此，《政府采購法》涉及到了公共采購管理機制的改革，會(huì )打破現有的公共采購管理利益格局，因而難度較大。
第二，公共采購觀(guān)念更新的難度。首先，我國經(jīng)濟總體上還處于起飛進(jìn)入自我持續增長(cháng)的階段。個(gè)人消費通常把“物美價(jià)廉”作為采購的首選目標�！皟煞ā倍荚诘谝粭l中強調了“效益”的概念。社會(huì )媒體更是難以接受任何政府采購中出現的“高價(jià)”現象。也就是說(shuō)，全社會(huì )在總體觀(guān)念上，還只是強調質(zhì)量和價(jià)格。其次，對于各政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，它們都有各自的職責和分工�！安少彙敝皇撬鼈兟男邢鄳氊煹呐涮椎妮o助手段，而不是其主要職責，也不是上級政府和社會(huì )公眾考察其職責履行情況的主要指標�；谶@些原因，強調競爭和效益的《招標投標法》及其配套法規與當前各采購人對采購的理解和定位是基本一致的。而強調社會(huì )公正的《政府采購法》中的各項經(jīng)濟和社會(huì )政策，特別是這些政策所可能導致的對競爭的削弱和成本的增加，是采購人短期內還難以理解和接受的。
第三，公共采購國際化的難度。在世界經(jīng)濟全球化的今天，國際問(wèn)題國內化、國內問(wèn)題國際化已成為趨勢。世界金融危機余波未了，歐美各國深陷債務(wù)泥潭，經(jīng)濟萎靡不振。而我國的政府采購從無(wú)到有，規模從小到大，《政府采購法》項下的政府采購規模從1998年的31億元發(fā)展到2010年的8000億元以上。與此同時(shí)，中國加入《政府采購協(xié)定》的談判正在如火如荼地進(jìn)行。在這種背景下，中國政府采購政策就成了國際社會(huì )所關(guān)注的焦點(diǎn)。中國政府采購制度改革不僅要滿(mǎn)足國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，還要受到國際貿易、國際政治等因素的影響。相比之下，主要管轄工程建設的《招標投標法》由于歷史的原因以及自身的定位，沒(méi)有承載包括保護國貨在內的政策功能，其相關(guān)配套法規的出臺則只需要考慮國內的情況，不會(huì )受到太多來(lái)自外交方面的干擾。
北京遼海律師事務(wù)所主任、高級律師谷遼海：
期待《政府采購法實(shí)施條例》早日出臺
早在2005年，我就曾呼吁將《招標投標法》與《政府采購法》合二為一，兩部法律應當統一；或者廢除《招標投標法》，重新全面修訂《政府采購法》。在“兩法”沒(méi)有統一或修訂之前，不宜出臺《招標投標法實(shí)施條例》或者《政府采購法實(shí)施條例》。
考慮到《招標投標法實(shí)施條例》已經(jīng)正式實(shí)施，而近期中央已經(jīng)明確規定政府采購應當優(yōu)先照顧小型企業(yè)的利益。為此，財政部專(zhuān)門(mén)出臺了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》。但這部規范性文件可操作程度較差，法律效力很低，畢竟只是一部行政規章，其效力遠遠不如行政法規。
為了使國內更多的小企業(yè)獲取公共采購的蛋糕，我們亟待有規可循的《政府采購法實(shí)施條例》能夠早日出臺，從而使更多小型企業(yè)獲得國家采購政策的優(yōu)惠待遇，使小企業(yè)能夠獲得更好發(fā)展，從而使其競爭力能夠得到迅速提高。
我認為，未來(lái)的行政法規除了為小企業(yè)進(jìn)入我國政府采購市場(chǎng)提供具體的操作規程，更為重要的是，現行政府采購法涉及的諸多公共政策，均需要在行政法規中得到細化，比如采購本國產(chǎn)品、工程和服務(wù)的問(wèn)題，如何在政府采購中獲取綠色產(chǎn)品，怎么樣扶持民族企業(yè)和產(chǎn)品，如何在采購中保護少數民族企業(yè)和產(chǎn)品，國家在這方面的社會(huì )經(jīng)濟政策，均需要通過(guò)《政府采購法實(shí)施條例》的實(shí)施，才能得以執行�！�
除了前述，我們期待《政府采購法實(shí)施條例》早日能夠出臺，還有一個(gè)原因是，《招標投標法實(shí)施條例》所存在的一些尚不完善的地方可以在《政府采購法實(shí)施條例》中得到彌補。因為我國《立法法》第八十三條明確規定，同一機關(guān)制定的法律、行政法規，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
從已經(jīng)公布的行政法規內容來(lái)看，《招標投標法實(shí)施條例》規定了許多非公開(kāi)招標采購工具的使用條件，但與《政府采購法》所規定的內容不一致，需要未來(lái)的行政法規進(jìn)行明確；“兩階段招標”與“競爭性談判”均屬于獨立的采購工具，其使用條件有相同之處，如何進(jìn)行區別并在實(shí)踐中得到應用，需要在《政府采購法實(shí)施條例》中得到明確；《招標投標法實(shí)施條例》所規定的國有資金，其外延是否涵蓋財政性資金，這涉及政府采購的定性問(wèn)題，需要在未來(lái)的行政法規中得到明確界定。此外，財政部門(mén)的主管范圍、集中采購機構的職能劃分、產(chǎn)品或服務(wù)采購的驗收、政府采購的合同管理、供應商的質(zhì)疑和投訴等方面的內容，均需要在《政府采購法實(shí)施條例》得到明確，尤其是《招標投標法實(shí)施條例》沒(méi)有明確規定或者存在欠缺或者有沖突的內容，同樣需要在《政府采購法實(shí)施條例》中進(jìn)行規范。
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師何紅鋒：
建議明確采購評審機構解散時(shí)間
《招標投標法實(shí)施條例》的正式施行讓業(yè)界對《政府采購法實(shí)施條例》的出臺燃起了希望。至于對《政府采購法實(shí)施條例》有什么期待，我認為，應當明確采購評審機構的解散時(shí)間。
現在的《政府采購法》及財政部的相關(guān)規定都沒(méi)有明確采購評審機構(包括評標委員會(huì )、競爭性談判小組或詢(xún)價(jià)小組)的解散時(shí)間。國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合發(fā)布的《評標委員會(huì )和評標方法暫行規定》第44條規定：“向招標人提交書(shū)面評標報告和建議后，評標委員會(huì )即告解散”。如果采購評審機構是向招標人提交書(shū)面評審報告和建議后即告解散，采購評審機構不能在作出任何決定�！墩少彿ā返�52條也規定：“供應商認為采購文件、采購過(guò)程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個(gè)工作日內，以書(shū)面形式向采購人提出質(zhì)疑”。
然而，在政府采購實(shí)踐中，大量的質(zhì)疑都是評審結束后針對中標、成交結果的。如果采購評審機構已經(jīng)解散，原采購評審機構當然無(wú)法對供應商的質(zhì)疑進(jìn)行判斷，只能由采購人或者采購代理機構進(jìn)行答復和解釋?zhuān)少徣嘶蛘卟少彺頇C構不能改變評審結果。如果評審結果錯誤，只能通過(guò)投訴，由采購監督機構否決評審結果。這樣，質(zhì)疑的意義就大為降低了。
我們知道，任何錯誤，如果能夠由原決策機構和決策程序改正，成本都是遠低于外部機構的改正。以政府采購評審結果而言，如果能夠讓采購評審機構直接改正錯誤的評審結果，成本遠低于采購監督機構否決評審結果。如果是采購監督機構否決評審結果，還需要另行組織采購評審機構進(jìn)行評審。如果供應商的質(zhì)疑理由是充分的，采購人或者采購代理機構可以把供應商的質(zhì)疑交給采購評審機構，采購評審機構如果接受，直接可以另行作出評審結果，這個(gè)結果可以替代原評審結果。甚至在采購監督機構接到對中標、成交結果投訴的，都可以先把投訴交給采購評審機構考慮，如果采購評審機構能夠接受投訴，也可直接改變評審結果。
但如果要讓采購評審機構考慮質(zhì)疑、投訴意見(jiàn)，一定是基于采購評審機構尚未解散�！皩�(shí)施條例”第54條規定：“在中標、成交通知書(shū)發(fā)出以前，采購代理機構發(fā)現評標委員會(huì )或談判、詢(xún)價(jià)小組未按照采購文件中規定的評審方法、評審因素、評審細則和評審標準進(jìn)行評審的，經(jīng)采購人書(shū)面同意，可以要求原評標委員會(huì )或談判、詢(xún)價(jià)小組進(jìn)行一次重新評審，并應同時(shí)將重新評審的理由書(shū)面通知所有參加采購活動(dòng)的供應商。重新評審意見(jiàn)為最終評審意見(jiàn)，采購人或供應商對評標委員會(huì )或談判、詢(xún)價(jià)小組的評分的計算結果有異議的，采購代理機構應當組織該評標委。
員會(huì )或談判、詢(xún)價(jià)小組進(jìn)行復核。經(jīng)復核后需要改變中標、成交結果的，應當在原信息公告媒體發(fā)布變更公告�！边@樣，就明確了采購評審機構并不是在評審報告提交后即告解散的。不過(guò)，這需要有明確的規定，建議明確采購評審機構解散的時(shí)間為中標通知書(shū)發(fā)出。
中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )理事黃冬如：
集中采購機構的今后發(fā)展需要思考
我們經(jīng)常提到“兩法”及其條例的矛盾與沖突，這種矛盾與沖突是社會(huì )主義公共采購發(fā)展階段的必然產(chǎn)物，有其歷史性和現實(shí)性。但就已出臺的《招標投標法實(shí)施條例》和征求意見(jiàn)中的《政府采購法實(shí)施條例》來(lái)看，我想說(shuō)說(shuō)兩者的互動(dòng)與融合問(wèn)題，即兩者的執行模式選擇問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō)，就是招標投標代理與政府采購代理的互動(dòng)與融合問(wèn)題。
應該說(shuō)，“兩法”比較清晰的界定了二者執行模式的法律基本定義�！墩袠送稑朔ā方缍ǖ氖羌兪袌�(chǎng)化的招標代理中介行為；《政府采購法》界定的是集中與分散相結合的政府采購行為。但二者在法律執行中都存在一些問(wèn)題，如招標代理的職業(yè)規范問(wèn)題、管理問(wèn)題，政府采購執行機構的定位問(wèn)題，與管理的關(guān)系問(wèn)題、歸屬問(wèn)題等等，這些問(wèn)題影響公共采購市場(chǎng)的規范與完善，需要條例進(jìn)一步明確細化。
由此，結合一些地方已設立的招標投標活動(dòng)場(chǎng)所，如工程交易中心、公共資源交易中心等，《招標投標法實(shí)施條例》將其稱(chēng)為“招標投標交易場(chǎng)所”。明確它的功能定位、層級和行政監督關(guān)系，以及不以營(yíng)利為目的的性質(zhì)特征�！墩少彿▽�(shí)施條例》也有類(lèi)似規定，如集中采購機構直接受同級人民政府領(lǐng)導，不得與任何政府部門(mén)存在隸屬關(guān)系，屬于非營(yíng)利事業(yè)法人。而社會(huì )化的政府采購代理機構性質(zhì)作用和《招標投標法實(shí)施條例》性質(zhì)一樣，均屬于社會(huì )中介組織。
在兩條例出臺前，實(shí)踐中已經(jīng)出現將招標代理和政府采購統一場(chǎng)所進(jìn)行交易的案例，并且這種情況不少見(jiàn)。目前比較規范的叫法是“公共資源交易中心”。這種改革創(chuàng )新一直以來(lái)就得到中央和紀委部門(mén)的認可甚至推廣。如，年初的十七屆中央紀委七次全會(huì )就重點(diǎn)提出“推進(jìn)現代市場(chǎng)體系建設，建設統一規范的公共資源交易市場(chǎng)”；去年，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)出關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)中也提出“建立統一規范的公共資源交易平臺”的要求等。不難預見(jiàn)，兩條例出臺后，招標投標與政府采購統一進(jìn)入公共資源交易平臺的現象更加普遍，互動(dòng)與融合更加深入。
在國家政策和法規統一部署推進(jìn)前提下，我們所思考的是統一歸并后怎么辦？比如集中采購機構屬于被調整者，作為必須接受的現實(shí)，如何調整心態(tài)？比如集中采購機構進(jìn)入公共資源交易平臺如何體現集中采購的地位和作用，其職業(yè)化和國際化問(wèn)題如何解決？比如擬出臺的《政府采購法實(shí)施條例》是否應就集中采購法人與公共資源交易場(chǎng)所具體銜接作出規定，其提出設區的市(俗稱(chēng)地級市)設立集中采購機構是否符合一級政府、一級采購及交易的實(shí)際情況呢？