“這些債務(wù)在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，形成了大量?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)；也存在一些風(fēng)險隱患，特別是部分償債能力較弱地區存在局部性風(fēng)險�！苯衲甑恼ぷ鲌蟾嬖俅翁岢龅胤秸詡鶆�(wù)問(wèn)題，報告指出，“我們認真開(kāi)展債務(wù)清理整頓和規范工作，嚴格控制增量，積極穩妥解決債務(wù)償還和在建項目后續融資問(wèn)題。目前，我國政府性債務(wù)水平是可控的、安全的�！�
根據審計署統計數據推算，今年將有1.84萬(wàn)億元的地方政府債務(wù)到期，其中，政府負有償還責任的債務(wù)達到1.298萬(wàn)億元，政府負有擔保責任的債務(wù)為2972億元。國資委研究中心研究員胡遲預計，2011年和2012年兩年是地方債務(wù)的首輪償債高峰期，總額約4.6萬(wàn)億元，而第二個(gè)還款高峰期在2016年到2018年。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(cháng)巴曙松看來(lái)，化解地方政府債務(wù)要著(zhù)眼長(cháng)遠，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長(cháng)效機制。其中包括，完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險預警機制、完善的債務(wù)管理機制等。只有多方位、全過(guò)程地對地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能實(shí)現標本兼治。
警惕 市縣級債務(wù)償還壓力值得關(guān)注
前不久，銀監會(huì )召集21家全國性銀行高層負責人召開(kāi)了地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監管工作會(huì )議，提出今年對地方政府融資平臺貸款的總要求為“保在建、壓重建、控新建”，據《經(jīng)濟參考報》記者了解，目前各家銀行均在進(jìn)行對2011年地方政府債務(wù)的摸底，并陸續上報給監管部門(mén)。
根據審計署去年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結果》表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。直接債與地方政府綜合財力的比率，即債務(wù)率為52.25%。
“由于中國的財政收入規模每年遞增，地方政府債務(wù)應該不是一個(gè)很大的問(wèn)題。但是，需要警惕的是，一些縣級政府層面，因土地出讓金收入下降，財政收入有較大缺口，因此，要警惕局部風(fēng)險�！眹Y委研究中心研究員胡遲說(shuō)。
公開(kāi)資料顯示，2008年金融危機發(fā)生后，地方投融資平臺和地方政府債務(wù)規模迅速擴張，2009年、2010年中國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺，僅2009年一年，地方債務(wù)由2008年底的5.56萬(wàn)億元增至9萬(wàn)億元，同比增長(cháng)61.92%，盡管2010年增速下滑至18.86%，但地方債務(wù)余額規模仍在不斷壯大。
高盛高華一份研究報告認為，根據上市銀行披露的數據來(lái)看，16家A股上市銀行地方融資平臺貸款占地方政府性銀行貸款35%左右，而非上市的城商行、農商行以及國開(kāi)行占比可能高達65%，這意味著(zhù)，城商行、農商行面臨的地方融資平臺貸款還款風(fēng)險相對較大，尤其是市、縣級的平臺債務(wù)狀況值得關(guān)注。
高盛高華報告還指出，地方融資平臺貸款占GDP的比重自2009年起走低，且2011年上半年以來(lái)，銀監會(huì )進(jìn)行的平臺貸重組在控制現有貸款水平和新增貸款方面取得了一定的成功。不過(guò)，在當前房地產(chǎn)市場(chǎng)調控的環(huán)境下，平臺貸的主要長(cháng)期風(fēng)險在于，很多地方政府仍缺乏財政自律而且進(jìn)一步融資的沖動(dòng)較強。
應對 地方政府性債務(wù)加速整改
“事實(shí)上，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險的原因包括：財力與支出責任不匹配，地方政府財政收不抵支；舉債權利與償債責任時(shí)空分離，形成債務(wù)內在擴張機制；地方政府性債務(wù)監管乏力，債務(wù)規模難以合理控制�！比珖䥇f(xié)委員、云南大學(xué)發(fā)展研究院院長(cháng)楊先明表示。
全國政協(xié)委員歐成中分析稱(chēng)，“地方政府融資平臺公司的資本金來(lái)源主要依靠劃撥土地、股權、國債、規劃收入等，企業(yè)注冊資本金比例很小，實(shí)收資本中現金和可變現資產(chǎn)也不多，融資渠道主要是向銀行貸款�！�
據了解，當前地方政府大部分項目采用的是城投模式，即注冊一個(gè)公司放很少的錢(qián)進(jìn)去，然后到銀行貸款�！斑@個(gè)模式的脆弱之處在于，它是寄期望于土地實(shí)現預期價(jià)值支持還貸。當前，房地產(chǎn)市場(chǎng)調控效果已經(jīng)顯現，土地流拍接踵而來(lái)，一旦地價(jià)下跌，風(fēng)險必將依次到來(lái)�！睔W成中指出。
出于對地方政府融資平臺的顧慮，尤其是在地方融資平臺還款高峰期到來(lái)之際，一些國際評級機構紛紛下調中國銀行業(yè)評價(jià)。對此，銀監會(huì )不斷對銀行業(yè)金融機構進(jìn)行風(fēng)險提示，通過(guò)推動(dòng)地方政府還貸、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換、平臺公司再融資等措施，有效落實(shí)到期債務(wù)還款來(lái)源，并按月上報貸款到期及償還情況。
從監管部門(mén)統計的最新數據來(lái)看，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺10468家，平臺貸款余額9.1萬(wàn)億元；且未來(lái)三年總體有35%即3.2萬(wàn)億的平臺貸款集中到期。但是值得一提的是，已退出平臺、納入一般公司類(lèi)貸款管理的有1974家，貸款余額2.9萬(wàn)億元；另外，仍按平臺貸款管理的為8494家，貸款余額6.2萬(wàn)億元。并且，截至2011年11月末，平臺貸款抵質(zhì)押擔保整改率達65%。
銀監會(huì )主席助理閻慶民在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“今年，銀監會(huì )將有效防范地方融資平臺貸款風(fēng)險，積極穩妥解決在建項目后續融資問(wèn)題。對于自身現金流不能夠100%覆蓋貸款本息的，如工程項目不宜吸引社會(huì )資金投資，各銀行要在不增加新貸的前提下，量化還款數額，納入財政預算，分期清收貸款�！�
機制 政府債務(wù)應變“分權”管理為“集權”管理
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(cháng)巴曙松看來(lái)，化解地方政府債務(wù)要著(zhù)眼長(cháng)遠，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長(cháng)效機制。這包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險預警機制、完善的債務(wù)管理機制等。只有多方位、全過(guò)程地對地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能力求實(shí)現標本兼治。
他認為，地方政府應設立債務(wù)管理委員會(huì )，并將所有政府債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等，一律納入政府財政部門(mén)統一管理，由各級財政部門(mén)按照國家規定的統一口徑具體負責政府債務(wù)的統計、舉債的審查控制、債務(wù)資金的使用和償還等全過(guò)程的管理和監控，變政府債務(wù)的“分權”管理為“集權”管理，把政府債務(wù)全面置于各級政府完全能夠控制的“籠子”里。
而在金融機構的實(shí)際操作層面，有業(yè)內專(zhuān)家認為，對地方融資平臺公司增信可以通過(guò)許多變通的操作方法來(lái)實(shí)現，比如增加擔保，分紅承諾，股權出讓等；而在解決當前地方政府債務(wù)問(wèn)題上，通過(guò)債券市場(chǎng)進(jìn)行陽(yáng)光融資也是一個(gè)重要途徑。
根據政府工作報告，今年擬安排財政赤字8000億元，赤字率下降到1.5%左右，其中中央財政赤字5500億元，代發(fā)地方債2500億元。據了解，2009年至2011年的三年間，每年發(fā)行地方政府債券為2000億元。前兩年全部由財政部代理發(fā)行，而2011年第四季度，上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點(diǎn)自行發(fā)債，合計發(fā)行229億元。
全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康對記者表示，“必須在制度創(chuàng )新中以規范的陽(yáng)光融資，替代、置換融資平臺等隱性負債機制�！辟Z康認為，在財稅制度方面，我國省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形，矛盾積累使地方隱性負債愈演愈烈，深化省以下分稅制改革迫在眉睫，化解地方債癥結，勢必回到財稅配套改革如何深化的命題上。
“在面臨2012年首個(gè)還款高峰期時(shí)，要依法管理地方融資平臺，使地方政府債務(wù)完全可控；地方政府應通過(guò)壓縮財政支出、盤(pán)活國有資產(chǎn)存量、優(yōu)化還款方式等途徑化解到期債務(wù)�！比珖舜蟠砉紕僮璺治龇Q(chēng)。
此外，還有銀行業(yè)人士建議，可以嘗試資產(chǎn)證券化和增加金融產(chǎn)品創(chuàng )新化解地方債務(wù)風(fēng)險。建設銀行金融市場(chǎng)部總經(jīng)理谷裕表示，“降低平臺的負債率，債券市場(chǎng)能發(fā)揮重要作用。解決地方融資平臺問(wèn)題首先要實(shí)現政企分開(kāi)，提高平臺資產(chǎn)負債的透明度，這樣平臺就能作為一個(gè)獨立的發(fā)行體進(jìn)入債券市場(chǎng)，靠自身實(shí)力發(fā)債。此外，可以將相對成熟的政府融資平臺項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，發(fā)行資產(chǎn)支持債券，將其從資產(chǎn)負債表上剝離出去，有效降低負債水平。這樣一來(lái)，就能集中資源開(kāi)發(fā)未成熟的項目，實(shí)現良性循環(huán)�！�