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中國養老金已借道入市以實(shí)現保值增值。
3月15日，全國社會(huì )保障基金理事會(huì )(下稱(chēng)“全國社�；鹄硎聲�(huì )”)前所未有地公布了其受托管理的個(gè)人賬戶(hù)基金投資收益率。數據顯示，截至2011年底，其共受托管理個(gè)人賬戶(hù)基金本金543.62億元，獲得記賬收益及風(fēng)險準備金114.31億元，年均投資收益率為10.27%，超過(guò)同期通貨膨脹率近8個(gè)百分點(diǎn)，比承諾收益率高出6.8個(gè)百分點(diǎn)。
全國社�；鹄硎聲�(huì )是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，負責管理運營(yíng)全國社會(huì )保障基金(社�；�)。社�；鹋c地方養老金不同，其作為中國養老的最后防線(xiàn)。
從2006年12月開(kāi)始，全國社�；鹄硎聲�(huì )受托管理中央財政補助9個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)資金。個(gè)人賬戶(hù)基金是中國地方養老金的一部分，其投資回報率高企，無(wú)疑將增強中國地方養老金入市的信心。
據介紹，目前中國城鎮職工養老金實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的制度。其中，社會(huì )統籌資金主要用于當期離退休人員的退休金發(fā)放，個(gè)人賬戶(hù)余額為參保人退休后歸個(gè)人養老使用。這兩個(gè)賬戶(hù)組成的中國地方養老金基金，只能存入財政專(zhuān)戶(hù)存在銀行，扣除通貨膨脹率十年年均收益率為負數。
之前，全國社�；鹄硎聲�(huì )理事長(cháng)戴相龍呼吁地方養老金入市，中國證監會(huì )主席郭樹(shù)清亦同聲呼應。但市場(chǎng)對養老金入市爭議較大。
“其實(shí)入市的難點(diǎn)不是在投資范圍，可以說(shuō)投資的范圍不會(huì )超過(guò)企業(yè)年金開(kāi)始入市時(shí)的范圍。難點(diǎn)在于基金的治理結構如何確定？人社部基金司有能力監管嗎？市場(chǎng)準備好了嗎？這些工作沒(méi)有準備好，如何入市？”武漢大學(xué)社會(huì )保障研究中心教授劉昌平向早報記者表示道。
全國社�；鹄硎聲�(huì )用成績(jì)回答了這一質(zhì)疑。戴相龍還建議，中央財政向基本養老保險基金定向發(fā)行國債，收益率可比同期高出近1到2個(gè)百分點(diǎn)。
這意味著(zhù)中國養老金的負收益狀況有望改善。稍早前，人力資源和社會(huì )保障部(人社部)部長(cháng)尹蔚民在今年全國“兩會(huì )”期間曾公開(kāi)表示，目前全國養老金累計積余約有1.9萬(wàn)億元。
試點(diǎn)地區的成績(jì)單
養老金不斷縮水的風(fēng)險，以及將來(lái)面臨的支付壓力，使得近年來(lái)養老金“入市”的呼聲漸起。
資料顯示，首次提出養老金“入市”是在2005年。當年12月份，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》，提出國家要制定個(gè)人賬戶(hù)基金管理和投資運營(yíng)辦法，實(shí)現保值增值，但至今未見(jiàn)有關(guān)規定出臺。
而養老金的借道入市，在2006年悄然撕開(kāi)口子。當年12月起，全國社�；鹄硎聲�(huì )受托管理中央財政補助9個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)資金。
另就全國層面而言，自本世紀初以來(lái)，已有13省市自治區進(jìn)行了個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)試點(diǎn)。據人社部副部長(cháng)胡曉義在今年“兩會(huì )”上透露，至今13省市自治區做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)資金達2700多億元，“今后我們還要根據實(shí)際情況進(jìn)一步推進(jìn)做實(shí)養老保險個(gè)人賬戶(hù)工作�！�
由于試點(diǎn)和非試點(diǎn)地區養老金的投資運營(yíng)上松緊不一，它們之間的投資收益率差別顯著(zhù)。
在非試點(diǎn)地區，按照基本養老保險基金管理的現行政策規定，基本養老保險基金實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，基本養老保險基金結余額除預留相當于2個(gè)月的支付費用外，應全部用于購買(mǎi)國債券和存入專(zhuān)戶(hù)，嚴禁投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，任何部門(mén)、單位或個(gè)人不得利用基本養老保險基金在境內外進(jìn)行其他形式的直接或間接投資。上述投資保障了資金安全，但在通脹壓力下卻面臨不斷貶值的風(fēng)險。
戴相龍在《中國養老金2011》中表示，截至2010年12月底，地方管理的基本養老保險基金結存1.5萬(wàn)億元，這些錢(qián)90%存入銀行，10年來(lái)，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。形成鮮明對比的是，試點(diǎn)地區委托投資的年均收益率高達18.9%。
按有關(guān)做實(shí)城鎮職工基本養老保險個(gè)人賬戶(hù)的政策，中央財政補助部分可由省級政府委托全國社�；鹄硎聲�(huì )投資運營(yíng)，并承諾一定收益率；而中央財政補助之外的個(gè)人賬戶(hù)基金由地方管理，投資運營(yíng)的具體辦法由人社部和有關(guān)方面制定，報國務(wù)院批準后實(shí)施。
其中，按照全國社�；鹄硎聲�(huì )2010年公布統計數據，截至2010年年底，其受托管理中央補助地方做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)基金566億元，受托以來(lái)個(gè)人賬戶(hù)基金年均收益率達18.9%。
對于全國社�；鹄硎聲�(huì )承諾收益率，劉昌平稱(chēng)，理論上講，基金積累制養老基金的收益率應該大于通貨膨脹率(保值)或工資增長(cháng)率(分享經(jīng)濟發(fā)展成果)，因此承諾收益率定在其中之一比較合理，“若沒(méi)有實(shí)現，就應該由風(fēng)險準備金和作為受托人的全國社�；鹄硎聲�(huì )承擔，首先是由風(fēng)險準備金補償，如果風(fēng)險準備金不足，再由全國社�；鹄硎聲�(huì )自有資產(chǎn)補償�！�
而作為養老金的國家主管部門(mén)，人社部亦有著(zhù)自己的打算。尹蔚民在今年全國“兩會(huì )”的新聞發(fā)布會(huì )上表示，實(shí)現養老金保值增值是一個(gè)基本的方向，本著(zhù)安全第一的原則，目前正在論證研究養老金投資運營(yíng)的辦法和可行性。
“入市不等于炒股”
“大家不要誤讀以為養老金投資運營(yíng)就是進(jìn)入股市，我們會(huì )有多種投資方案的組合。安全是第一位的�！比松绮坎块L(cháng)尹蔚民在今年全國“兩會(huì )”上表示，養老金投資運營(yíng)實(shí)現保值增值的方向是非常明確的，關(guān)于養老金具體的投資運營(yíng)辦法還在論證過(guò)程中。
“‘入市’的概念是什么？股市、債市、PE、國內市場(chǎng)或海外市場(chǎng)？”劉昌平也認為，個(gè)人賬戶(hù)養老基金是“養命錢(qián)”，所以個(gè)人賬戶(hù)養老基金投資應該遵循“穩健、審慎”的原則�！叭胧小钡母拍顟摬皇菃我皇袌�(chǎng)，而是在不同的市場(chǎng)、銀行存款到權益投資之間的組合投資，并且還要遵循一個(gè)從“嚴格定量限制”到“審慎人”監管模式的演進(jìn)過(guò)程。
股市的波動(dòng)風(fēng)險，也是“養老金入市”屢遭質(zhì)疑的原因之一。
在今年全國“兩會(huì )”上，全國人大代表、杭州娃哈哈集團董事長(cháng)宗慶后表示，養老金的保值增值不宜入股市，因為股市不確定因素多，風(fēng)險很大。
“從規�？�，如果個(gè)人賬戶(hù)全部做實(shí)將達近萬(wàn)億元，加上每年個(gè)人賬戶(hù)結余，總體規�？赡軙�(huì )達數萬(wàn)億元。僅按照20%的比例進(jìn)入股市，就會(huì )有好幾千億元。金融市場(chǎng)為養老金入市做好準備了嗎？管理層為養老基金入市做好監管準備嗎？廣大參保職工為其個(gè)人產(chǎn)權所有的個(gè)人賬戶(hù)養老基金入市做好心理準備了嗎？”劉昌平說(shuō)。
劉昌平稱(chēng)，(人社部社會(huì )保險)基金(監督)司的監管能力非常有限，保險有保監會(huì )、銀行有銀監會(huì )、證券有證監會(huì )，即使這樣還是問(wèn)題不斷。一旦個(gè)人賬戶(hù)養老基金入市，加上企業(yè)年金基金、全國社會(huì )保障基金，以及政策性社會(huì )保障基金，規模非常龐大的，僅憑基金司可以監管嗎？所以關(guān)于監管權與監管能力的問(wèn)題需要考慮。
不過(guò)，對于養老金入市，證監會(huì )主席郭樹(shù)清表示市場(chǎng)準備好了。而尹蔚民在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)則表示，在整個(gè)養老金投資運營(yíng)方案沒(méi)有確定前，會(huì )選擇個(gè)別省市進(jìn)行投資運營(yíng)試點(diǎn)，“兩會(huì )”后開(kāi)始運作。
由誰(shuí)操盤(pán)
養老金入市的另一個(gè)難點(diǎn)，在于由誰(shuí)來(lái)操盤(pán)。
據悉，目前主要有三種方案，其一是委托給全國社�；鹄硎聲�(huì )來(lái)管理，其二是人社部牽頭組織專(zhuān)門(mén)的管理機構，其三則是交由地方來(lái)管理。
劉昌平認為，全國社�；鹄硎聲�(huì )和人社部均不太適合。因為“目前養老保險還沒(méi)到全國統籌層面，都是各地管理”；全國社�；鹄硎聲�(huì )是為應對人口老齡化高峰期和轉軌成本償還高峰期，財政補助壓力過(guò)大時(shí)的缺口應對風(fēng)險，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)過(guò)渡性機構。
業(yè)界認為，全國社�；鹄硎聲�(huì )要實(shí)現一流社會(huì )保障資產(chǎn)管理機構的目標，需在管理體制方面從事業(yè)單位向具有企業(yè)法人地位的資產(chǎn)管理機構優(yōu)化。
這意味著(zhù)，全國社�；鹄硎聲�(huì )要“做大”托管養老金個(gè)人賬戶(hù)資金盤(pán)子，首先須進(jìn)行企業(yè)化改制。
對于是否成立專(zhuān)門(mén)管理養老金的投資運營(yíng)機構的問(wèn)題，尹蔚民在今年全國“兩會(huì )”上表示，現在研究方案。他說(shuō)，這是一個(gè)全面的方案，大家都在論證，現在并沒(méi)有任何比較完整的意見(jiàn)，要在調查研究、充分論證的基礎上提出方案，“現在還沒(méi)有一個(gè)很確切的時(shí)間，但我們積極地推動(dòng)，會(huì )認真地研究�！�
而個(gè)人賬戶(hù)養老基金交由地方管理有利有弊，劉昌平稱(chēng)，一是增加了受托人數量但又保持相對集中，增強養老金受托市場(chǎng)競爭性；二是使基本養老保險管理權限與省級統籌保持一致。
缺點(diǎn)則是，“一是省級社會(huì )保險經(jīng)辦機構的職權是否具備受托人職能；二是地方管理機構的管理能力建設需要提高，特別是對金融市場(chǎng)的認知水平和對投資管理人、賬戶(hù)管理人、基金托管人的監督管理水平有待提高；三是增加了人社部和金融監管機構的監管難度�！眲⒉秸f(shuō)。
另外，劉昌平還提供了一種信托模式的管理思路。
“結合信托型的優(yōu)點(diǎn)和企業(yè)年金的示范，我們的個(gè)人賬戶(hù)養老基金管理模式也應該采取信托型。由省級社會(huì )保險經(jīng)辦機構作為受托人承擔個(gè)人賬戶(hù)養老基金管理職責，然后將養老基金的投資管理人職能與托管人職能委托給商業(yè)性金融機構，而賬戶(hù)管理人職能可以由各級社保局承擔，也可以委托外部商業(yè)機構負責�！�
區分幾個(gè)概念
劉昌平說(shuō)，在談到養老金投資或入市時(shí)，必須明確區分幾個(gè)概念：中央補助基金、統籌賬戶(hù)養老基金、個(gè)人賬戶(hù)養老基金、企業(yè)年金基金。其中，統籌賬戶(hù)基金是不可能投資運營(yíng)的。
“社會(huì )統籌賬戶(hù)是現收現付制(pay-as-you-go)公共賬戶(hù)制度，目的是通過(guò)再分配機制促進(jìn)社會(huì )公平。從現收現付制的理論定義來(lái)看，就是用在職者的繳費向退休者發(fā)放養老金，在精算期內保持收支平衡，沒(méi)有結余！因此，實(shí)行年度平衡的現收現付制養老金制度一般是沒(méi)有基金結余的，當然也不存在投資問(wèn)題。即使在某些年份或某一年份有少量結余，也只能是存銀行或購買(mǎi)國債，不應進(jìn)行投資運營(yíng)�！�
劉昌平介紹說(shuō)，即使是像美國的OASDI，雖然目前有結余(這也主要是與其精算周期設定有關(guān)，也就是說(shuō)OADSI的精算周期是75年，所以在前期人口年齡結構相對較年輕時(shí)，制度會(huì )出現部分基金結余。)但是，OADSI的社會(huì )保障基金也是存銀行和購買(mǎi)國債。
“特別的，作為年度精算平衡的中國社會(huì )統籌賬戶(hù)養老基金不可能出現大規模的基金結余，更何況是在社會(huì )統籌賬戶(hù)背負中國養老保險制度轉軌成本的制度設計背景下。所以，從理論和現實(shí)兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，社會(huì )統籌賬戶(hù)不適合投資運營(yíng)�！�
至于中央補助基金(個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)補助)，目前是由全國社會(huì )保障基金理事會(huì )受托運營(yíng)。因此剩下的才是真正意義上的“養老基金”。
發(fā)行特種國債
在被市場(chǎng)討論的投資方案之中，除了備受大家關(guān)注的資本市場(chǎng)外，值得一提的還有發(fā)行特種國債。戴相龍在《中國養老金2011》中說(shuō)，對于養老金的投資運營(yíng)，第一步是年內采取措施，首先由中央財政向基本養老保險基金定向發(fā)行國債，收益率可比同期高出近1到2個(gè)百分點(diǎn)。如果有些省份暫時(shí)發(fā)生養老金收支不足，可用持有的這類(lèi)國債向財政或市場(chǎng)融資。
“這非常正常！正是由于OADSI大量購買(mǎi)美國國債才會(huì )造就了美國龐大的國債市場(chǎng)與規模，并且美國還有專(zhuān)門(mén)為社會(huì )保障基金設計的長(cháng)達數十年的國債�！眲⒉秸f(shuō)。
劉昌平分析說(shuō)，首先政府應該是社會(huì )保障的“最后出場(chǎng)人”，承擔社會(huì )保障收不抵支的“兜底”責任。其次是以現收現付制為制度基礎的公共養老金制度在人口老齡化背景下必然會(huì )面臨財務(wù)不可持續的風(fēng)險，也必將出現精算赤字。那么，既然基本養老保險的責任主體是政府，對養老金發(fā)行特種國債是當然不過(guò)的事情。
“這會(huì )是雙贏(yíng)的——一方面解決了養老基金的保值問(wèn)題；另一方面也有利于政府根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況、財政狀況和基本養老基金財務(wù)情況調控宏觀(guān)經(jīng)濟�！眲⒉秸f(shuō)。
而發(fā)行特種國債也也面難點(diǎn)：一是債券的利率制定和期限應該多樣化，以滿(mǎn)足養老金投資組合與期限結構的要求，也就是要求特種國債與養老金投資要求相協(xié)調；二是發(fā)債規模的確定與財政償付能力要匹配；三是要建立養老金投資風(fēng)險準備金制度。
所謂風(fēng)險準備金，從每年基金投資收益中計提的，仍然是由投資管理人——全國社會(huì )保障基金理事會(huì )管理，在出現承諾收益沒(méi)有實(shí)現時(shí)使用。一般的原則是，委托合同期滿(mǎn)，雙方不再續簽時(shí)，風(fēng)險準備金退還給委托人，即各省社會(huì )保險基金中。
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