專(zhuān)家憂(yōu)心美國倒戈
為避免歐盟航空“碳稅”演變成中美俄等32國與歐盟之間的碳稅貿易戰，國際民用航空組織(ICAO)理事長(cháng)岡薩雷斯(Roberto Kobeh Gonzalez)日前出面“救火”，他提出四種可能的機制，以替代歐盟“碳稅”計劃。多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家表示，作為國際政府間組織，這是ICAO去年發(fā)布決議反對歐盟航空“碳稅”以來(lái)，首度提出具體的替代方案，有望獲得中美兩國支持。
進(jìn)展 中美或支持“碳稅”替代方案
岡薩雷斯16日表示，四個(gè)列入考慮的機制包括：強制抵消(mandatory offsetting)航空公司碳排放、帶有一定創(chuàng )收機制(revenue-generating mechanism)的強制抵消，以及兩項限制排放及貿易體系(cap and trade systems)：一項是所有碳排放都可以進(jìn)行交易，另一項是以初始排放為基準的增減量才可以交易。
中國航空運輸協(xié)會(huì )(簡(jiǎn)稱(chēng)“中國航協(xié)”)副秘書(shū)長(cháng)柴海波18日接受記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，這一表態(tài)的作用是積極的；如果上述替代方案在成員國中達成共識，將具有法律約束力，是國際多邊的而非歐盟單邊的。柴海波對此表示，相信中國民航主管部門(mén)會(huì )積極參與ICAO框架內的國際談判，美國應該也會(huì )支持全球航空碳交易體系建設，這有助于全球航空碳減排走上平等協(xié)商的道路。
曾主持國家發(fā)改委《國際航空排放問(wèn)題》課題的一位中國民航大學(xué)教授18日告訴記者，正在加緊對上述備選機制的細節進(jìn)行應急研究，以確定哪個(gè)方案對中國更有利，從而為相關(guān)政府部門(mén)提供決策參考。
該專(zhuān)家稱(chēng)，對于后兩個(gè)方案，在未來(lái)可能建立的全球民航業(yè)碳交易市場(chǎng)中，ICAO扮演的角色也值得關(guān)注——其中一種是各成員國為超過(guò)免費配額的碳排放量所付的錢(qián)，將交給ICAO管理，用于在該市場(chǎng)上購買(mǎi)配額，或提取一部分錢(qián)，用于發(fā)展中國家或小島國的碳減排進(jìn)程；另一種是ICAO只提供交易平臺，并收取交易費用。
至于前兩個(gè)方案，該人士提出三大疑問(wèn)：“首先，ICAO要將‘碳中性’(即通過(guò)植樹(shù)等方式把碳排放量全部吸收掉，或為此支付成本——編者注)的基準年設定在哪一年？其次，如何根據不同國家民航業(yè)的燃油效率水平，因地制宜地制定抵消比例？最后，抵消方案用的是歐盟的碳排放交易體系（ETS）標準還是聯(lián)合國的清潔發(fā)展機制（CDM）標準？”
岡薩雷斯認為：“尋求一種全球性機制以解決航空碳排放問(wèn)題，是十分困難和復雜的，部分原因在于發(fā)展中國家更為關(guān)心其對經(jīng)濟的影響�！盜CAO理事會(huì )上周三舉行了“建設性的”會(huì )議商討這一問(wèn)題，并指導工作小組繼續研究上述四種機制，并于今年6月向理事會(huì )提交報告。
但柴海波提醒，面對去年底ICAO反對航空“碳稅”的決議，歐盟此前一度提出，雖然歐盟成員國均為ICAO成員國，歐盟作為一個(gè)整體不是ICAO成員國，“因此歐盟有可能胡攪蠻纏，不接受ICAO的替代方案”。曾參與《京都議定書(shū)》談判的碳減排資深專(zhuān)家錢(qián)國強接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，對于拒不執行ICAO決議的成員國，ICAO可以限制其表決權。
隱憂(yōu) 后續談判美國或倒戈支持歐盟
歐盟此前頒布指令，宣布所有在歐盟境內機場(chǎng)起降的國際航班都要為碳排放繳納費用，自今年1月1日起實(shí)施。包括中國公司在內的全球2000多家航空公司都被列入了該體系。
今年2月，包括中國、美國、俄羅斯在內的29國與會(huì )代表發(fā)表聯(lián)合宣言，提出了反對上述“碳稅”的一攬子可選擇的反制措施，包括：利用法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國家的“開(kāi)放天空”協(xié)議；暫�；蚋淖冇嘘P(guān)擴大商業(yè)飛行權利的談判。
岡薩雷斯在上述場(chǎng)合也強調，ICAO必須找到一種方式使該原則與《芝加哥公約》一致，體現“非歧視性原則”。有專(zhuān)家稱(chēng)，“非歧視性原則”一定程度上代表發(fā)達國家的立場(chǎng)，發(fā)達國家可能據此不承認中國在碳減排方面“發(fā)展中國家”的身份。
值得注意的是，包括5位諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主在內的26位美國著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家，幾天前聯(lián)合向美國總統奧巴馬致信呼吁：“希望美國政府能支持這項方案，或者至少能停止反對這項方案�，F在美國在反對歐盟將航空業(yè)納入ETS的國家中正起著(zhù)領(lǐng)導作用�！�
曾多次隨中國代表團參與碳減排國際談判的業(yè)內專(zhuān)家唐人虎表示：“美國現在雖然反對歐盟‘航空碳稅’喊得很兇，但在小布什時(shí)代就已強制火電廠(chǎng)等排放源監測碳排放數據，許多龍頭企業(yè)把‘碳戰略’作為核心戰略。這就是說(shuō)，美國只要愿意，幾乎可以一夜之間啟動(dòng)國內碳交易市場(chǎng)，而中國做不到�！�
錢(qián)國強表示，美國只是反對全球航線(xiàn)支付的碳排放成本都落入歐盟口袋里，并未反對加大對中國民航業(yè)碳排放的約束，如果歐盟未來(lái)允許美國共同制定民航業(yè)碳減排規則，美國很可能在ICAO后續談判中，配合歐盟對華施壓。
一位不愿透露姓名的民航業(yè)人士表示，由于美國在《京都議定書(shū)》談判中拒不接受以中國為代表的發(fā)展中國家提出的“共同但有區別的責任”原則，即要求發(fā)達國家承擔碳減排的大部分責任�！八�，中國能避免利益受損就不錯了，很難獲得國際談判主導權�！痹撊耸扛袊@。
上述中國民航大學(xué)專(zhuān)家說(shuō)，歐盟等發(fā)達國家認為，與歐美民航市場(chǎng)趨于飽和相比，中國民航業(yè)增長(cháng)較快，理應承擔更大的減排責任。
該專(zhuān)家解釋道，實(shí)際上，在未來(lái)數十年全球航空業(yè)碳排放量可能翻倍增長(cháng)之下，最近10年，中國民航業(yè)新購機隊的單位噸公里的燃油消耗已經(jīng)處于國際先進(jìn)水平，碳排放量低于歐美機齡普遍較高的機隊。
建言 中國需積極參與國際碳交易立規
3月初，空客公司的母公司歐洲宇航防務(wù)集團總裁Louis Gallois曾表示，空客受制于中國政府的反制措施，即拒絕批準空客長(cháng)途客機的訂單。盡管該說(shuō)法尚未獲得中國官方確認，但歐盟官方表態(tài)依然強硬。歐盟輪值主席國丹麥能源大臣馬丁·利德高表示，盡管遭到多方反對以及有可能遭遇貿易報復措施，但歐盟不會(huì )改變其向在歐盟境內飛行的航班征收“碳排放稅”的政策。
另一方面，歐盟負責氣候變化問(wèn)題的委員康妮·赫澤高的發(fā)言人拉德隆提供了一定程度上的靈活性。拉德隆提出，如果中國國內也出臺類(lèi)似的旨在削減航空碳排放的具體措施，中國進(jìn)出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納航空碳稅。這就是所謂的“他國對等措施”。
與此相呼應，中國本土碳交易市場(chǎng)建設已有進(jìn)展。參加應對氣候變化“德班會(huì )議”的中國代表團官員此前表示，隨著(zhù)中國“十二五”期間加強控制溫室氣體排放，中國將建立自己的碳排放交易系統(ETS)，確立自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監管辦法。
柴海波說(shuō)，最好的結果是歐盟取消或推遲航空“碳稅”的實(shí)施，為中國“十二五”期間逐步建立碳交易的基礎設施留足時(shí)間，“中國現在很難算清國內航空公司的碳排放底數，也不可能接受發(fā)達國家的碳減排核查，在這種前提下，ICAO框架內的談判可能出現僵局，或者讓中國處于被動(dòng)地位”。
錢(qián)國強則認為，在ICAO的四個(gè)備選方案中，“強制抵消航空公司碳排放”對中國最有利。隨著(zhù)我國《溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法》有望近期出臺，錢(qián)國強舉例稱(chēng)，這個(gè)統一、嚴格的國家標準如果獲得ICAO認可，中國民航公司就可以在本國購買(mǎi)自愿減排項目，并到ICAO備案。
對于另一個(gè)備選方案“限制排放及貿易體系”，錢(qián)國強稱(chēng)，如果要建立跨國的碳排放交易體系，需要一個(gè)超主權的國際機構來(lái)統籌、監測、處罰，但從多年來(lái)的民航業(yè)碳減排的國際談判進(jìn)展看，ICAO的權威性還達不到這一水平。
此外，錢(qián)國強還說(shuō)道，跨國碳交易的配額的分配格局背后，是“白花花的銀子”。錢(qián)國強解釋稱(chēng)，排放配額較多的國家，可以將用不完的配額出售獲利；排放配額較少的國家，超出配額的碳排放則需要向他國購買(mǎi)；“歐盟和美國絕不會(huì )允許中國分配到較多配額，切到更大塊的蛋糕”。
多位專(zhuān)家呼吁，在歐盟航空“碳稅”問(wèn)題上，中國如果采取“以拖待變”“寄望盟國”的戰略，最后就只能接受發(fā)達國家定下來(lái)的規則，中國應該更積極地參與ICAO框架下的國際碳交易市場(chǎng)的規則制定。