鐵道部“政企不分”的體制在20多年的被詬病中，經(jīng)歷了多次改革。也許就在今年，這種獨有的制度將成為歷史。
3月18日，國務(wù)院批轉了國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)�！兑庖�(jiàn)》中提到，今年要按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，研究制定鐵路體制改革方案，并責成鐵道部、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)落實(shí)。
有消息傳出，鐵道部將以并入交通部的方式進(jìn)行體制改革。未來(lái)組建交通部下屬的鐵路運輸管理局，只負責鐵路建設規劃、鐵路運輸的統一調配和管理，而客運、貨運等業(yè)務(wù)要和這個(gè)設立在交通部的鐵路局分開(kāi)，成立鐵路運營(yíng)企業(yè)集團，實(shí)現鐵路運輸市場(chǎng)化。
改革前的平靜與暗流
鐵路改革的消息一出，立即引起各方高度重視。
此刻，最焦灼的當屬鐵道部。昨日，接近鐵道部人士在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“不少人慌了，有點(diǎn)亂了陣腳�！彪m然改革傳聞?dòng)蓙?lái)已久，但上周四文件的正式下發(fā)，還是給整個(gè)鐵道部帶來(lái)不小的震動(dòng)�！半m然臨近周末，部里不少人似乎比平時(shí)還忙�！鄙鲜鋈耸空f(shuō)，對改革一事，大家早有準備，只是不知何時(shí)到來(lái)。如今文件下發(fā)，內部那些平時(shí)“不碰觸”的分歧不斷被翻涌出來(lái)，各種矛盾開(kāi)始表面化。
與歷史上三次鐵路改革相同，此次改革同樣有些被動(dòng)意味。去年“7·23”動(dòng)車(chē)事故之后，各種矛頭直指鐵道部，“鐵老大”的種種問(wèn)題似乎一夜間浮出水面。內部腐敗、債臺高筑、政務(wù)不透明等問(wèn)題都以高官下臺、安全事故等一系列公共事件的方式進(jìn)入公眾視線(xiàn)。
其實(shí)，早在去年，新上任的鐵道部部長(cháng)盛光祖就開(kāi)始著(zhù)手準備鐵路體制改革的事宜。
債務(wù)危機是鐵道部不得不改革的要害所在。隨著(zhù)鐵路近幾年“大躍進(jìn)”式的發(fā)展，鐵道部早已債臺高筑。除目前已有的2萬(wàn)多億元債務(wù)，據報道，把已經(jīng)開(kāi)工的項目建完至少還需要2.8萬(wàn)億元投資。
相比高額的債務(wù)，鐵路自身盈利前景也是推動(dòng)力。目前已經(jīng)或即將開(kāi)通的高鐵與城際客運專(zhuān)線(xiàn)幾乎全部虧損，少數繁忙干線(xiàn)和城市化連片地區的線(xiàn)路在三五年以后有望逐漸減少虧損，但在相當長(cháng)時(shí)期內也很難實(shí)現全成本核算并盈利。
“沒(méi)有錢(qián)，根本支持不下去�！辫F道部下轄部門(mén)一官員在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。面對如此困境，我們應當相信鐵道部是真心想改革的。
想改革的同時(shí)，他們又怕觸碰自身利益。武漢鐵路局一人士談及對改革的看法時(shí)對記者坦率地說(shuō)，害怕改了還不如現狀，或者直接“出局”。他還透露，鐵路上多數人士既對現狀不滿(mǎn)，又不支持大規模的制度改革。他們認為貿然改革的結果未必優(yōu)于現在，更重要的是害怕利益蛋糕的重新切分會(huì )對現有利益造成損毀。
被動(dòng)改革，危機重重
從1986年第一次改革起，20多年間，鐵路部門(mén)嘗試的三次大規模改革都以失敗告終。改革之路為何如此艱難？一內部人士用四個(gè)字概括了所有的癥結：傷筋動(dòng)骨。
國務(wù)院此次轉發(fā)的意見(jiàn)中，一針見(jiàn)血地指出了“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。錢(qián)字當頭，切身利益重組成為改革的第一攔路虎。
在中國鐵路行業(yè)中，以鐵道部作為國家出資人代表投資形成的國鐵系統居于絕對主導地位，同時(shí)鐵道部又是鐵路的行政主管部門(mén)，因此鐵道部集鐵路資產(chǎn)所有權及行政管理權于一身。一位長(cháng)期研究鐵路的專(zhuān)家對記者表示，鐵道部所享有的行政管理權和股東權，本應以外部機構和內部股東的不同身份和不同方式行使，但在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構行使行業(yè)管理職能，更將股東權外化于企業(yè)，產(chǎn)生股東權濫用所導致的企業(yè)產(chǎn)權殘缺。
不難想象，若要政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，鐵道部“實(shí)權”將會(huì )大大受損。曾參與過(guò)鐵道部門(mén)相關(guān)項目招標的某公司負責人告訴記者，此前鐵道部看似透明的很多招標其實(shí)都是經(jīng)過(guò)“預審”，中標的自然都是最“符合條件”的企業(yè)。若改制，幾年前，地方鐵路局和多家鐵路局頻頻進(jìn)京造訪(fǎng)鐵道部的情景也許不會(huì )再現。
其次，人事阻力強大。作為僅存的一個(gè)擁有自有體系的龐大部門(mén)，鐵路系統內部之復雜超乎大部分人的想象，下轄員工和輻射家屬數量更是驚人。
“這不是單單一個(gè)文件，或者三兩個(gè)月就能解決的問(wèn)題，衍生問(wèn)題太多�！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。若“大部制”說(shuō)法屬實(shí)，必將引起內部許多人士的反對，因為這不僅涉及到機構的合并調整和領(lǐng)導的未來(lái)仕途問(wèn)題，鐵道部下屬的分局、機構等也牽連其中。如此徹底的大手術(shù)在實(shí)施過(guò)程中必然受到阻礙。
最后，換湯不換藥的“偽改制”成為人們最大的憂(yōu)慮。一鐵路相關(guān)企業(yè)員工告訴記者，很多下轄或相關(guān)企業(yè)看似獨立，其中千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系只怕表面改制，內部也是藕斷絲連�！巴谄鹄蠘�(shù)帶出根，這里面的鏈條太久太深了�！痹搯T工說(shuō)。
專(zhuān)家：改革不會(huì )太快
如何改，何時(shí)改？雖然社會(huì )各界紛紛猜測，但相關(guān)部門(mén)并未給出明確說(shuō)法。針對迫在眉睫的改革，不少專(zhuān)家表示：步伐不會(huì )太快。記者梳理專(zhuān)家意見(jiàn)主要有幾下幾點(diǎn)：首先，2012年鐵路建設任務(wù)依然繁重，今年4060億元的投資和長(cháng)遠“四縱四橫”的規劃必須完成；其次，目前鐵路負債需要一個(gè)債務(wù)主體來(lái)承擔；第三，鐵路系統目前既有普通鐵路，又有高速鐵路及提速線(xiàn)路，安全管理的環(huán)境復雜。由此，鐵道部改革將需要一個(gè)相對漫長(cháng)和穩健的時(shí)期才能順利過(guò)渡。