從“太陽(yáng)神口服液”到“中華鱉精”，從“蟻力神”到“藏秘排油茶”，多年來(lái)，屢屢引發(fā)輿論關(guān)注的保健食品安全事件恰恰都是“藍帽產(chǎn)品”惹的禍。不少消費者心存疑問(wèn)：“‘藍帽子’究竟是消費者的‘安全帽’還是商家的‘保護傘’？”“獲批的‘藍帽產(chǎn)品’反倒不安全”已成為可笑的行業(yè)悖論。
    受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，造成這一現狀的根本原因在于相關(guān)部門(mén)“重審批、輕監管”的監管體制，必須盡快建立以原料可溯源化為核心的生產(chǎn)和流通環(huán)節的監管模式，以整肅保健食品行業(yè)亂象。

      “重審批、輕監管”成保健食品行業(yè)頑疾

    受訪(fǎng)的業(yè)內人士表示，我國目前的保健食品監管體系存在諸多弊端，把大量的人力、物力、財力放在審批環(huán)節，而在生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的監管形同虛設，給權力尋租留下很大空間，造成保健食品市場(chǎng)亂象叢生。
    國家食藥監局保健食品審評中心審評處原處長(cháng)、民革中央教科文衛委員會(huì )委員劉長(cháng)喜指出，歐美等國家大多沒(méi)有前置審批環(huán)節，其監管重點(diǎn)在原料物質(zhì)的安全性、產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節、標簽真實(shí)性等生產(chǎn)領(lǐng)域或流通領(lǐng)域�！岸�我國強調前置審批，對生產(chǎn)和流通領(lǐng)域基本‘放羊’，不少企業(yè)戴上‘藍帽子’，好像有了尚方寶劍和‘違法’通行證，在生產(chǎn)領(lǐng)域肆意添加違禁甚至有害物質(zhì)，在流通領(lǐng)域虛假宣傳�！�
    保健食品審批本身也被不少業(yè)內人士戲稱(chēng)為“花拳繡腿”。全國人大代表、杭州娃哈哈集團有限公司董事長(cháng)宗慶后曾在全國兩會(huì )聯(lián)名提交多項有關(guān)改革保健食品審批制度的議案。他直陳，審批環(huán)節中所制定的部分申報工藝被戲稱(chēng)為“實(shí)驗室工藝”，與實(shí)際生產(chǎn)工藝大相徑庭，很多企業(yè)按照買(mǎi)來(lái)的批文附帶的工藝生產(chǎn)根本行不通。
    某保健食品企業(yè)員工舉例說(shuō)，天然來(lái)源的蜂膠總黃酮含量本不穩定，而“藍帽子”申報標準要求總黃酮含量必須大于17%。該規定導致企業(yè)必須用非常手段在蜂膠原料中添加蘆丁或楊樹(shù)膠，騙過(guò)檢測儀器。
    國家食藥監局保健食品審評專(zhuān)家、北京大學(xué)公共營(yíng)養學(xué)系教授李可基在調研中發(fā)現，由于部分審批內容不具可操作性，不少企業(yè)只能委托中介在申報時(shí)編材料、說(shuō)瞎話(huà)，一旦獲得“藍帽子”，在生產(chǎn)領(lǐng)域該怎么干還怎么干。
    “‘藍帽子’審批過(guò)程的透明度和公信力”也飽受詬病。宗慶后舉例說(shuō)，目前的保健食品審批不夠公開(kāi)，很多政策導向性的標準并不知道，很多審評標準為內部掌握，導致企業(yè)無(wú)謂投入。
    還有不少業(yè)內人士質(zhì)疑：“如何讓社會(huì )對藥監部門(mén)組織的專(zhuān)家評審委員會(huì )有信心?”“為何這些專(zhuān)家就能夠決定一個(gè)產(chǎn)品是否可以進(jìn)入市場(chǎng)？”“如何保證這些專(zhuān)家是合格的審批人？”“審評全程如何公平、公正、公開(kāi)，杜絕腐��？”這些問(wèn)題需要相關(guān)部門(mén)深思。
    對上述這些情況，國家食藥監局保健食品化妝品司司長(cháng)童敏坦言，國家對保健食品的監管體制尚待完善。從監管現狀看，法律法規滯后，標準規范不健全，技術(shù)保障水平偏低，原料安全標準、檢測方法標準、產(chǎn)品技術(shù)要求亟待建立和完善，監管機構的監督檢查能力受到制約，審評、評價(jià)、監督、檢驗檢測等技術(shù)機構也需要建立健全。

    “重審批、輕監管”致保健食品安全惡化

    受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，“重審批、輕監管”的監管模式導致保健食品安全惡化，主要體現在四大方面：一是增大食品安全隱患、不能確保消費者買(mǎi)到有實(shí)際功效的產(chǎn)品�！扒爸脤徟�不能確保產(chǎn)品在良好生產(chǎn)規范中生產(chǎn)，不能確保產(chǎn)品并未添加標簽外的化學(xué)藥物，不能確保產(chǎn)品標簽的真實(shí)性�！�
    “一些‘藍帽產(chǎn)品’本應含有10種內容物，但企業(yè)在生產(chǎn)中為降低成本偷工減料，只加入3種，保健功效喪失�！眲㈤L(cháng)喜說(shuō)，他更為擔心的是摻雜摻假問(wèn)題：“為提高功效，一些企業(yè)偷加生物活性物質(zhì)。比如，有的降血糖類(lèi)中藥保健食品，甚至加入了西藥化學(xué)成分，嚴重的會(huì )死人！”
    二是造成社會(huì )資源的極大浪費和企業(yè)巨大的財務(wù)負擔。宗慶后說(shuō)，過(guò)去已獲批的類(lèi)似配方產(chǎn)品、國內外已銷(xiāo)售幾十年的產(chǎn)品（如鈣、維生素等），為何還要重復審批？對于成分相同的產(chǎn)品，檢測項目并無(wú)差異，企業(yè)為何負擔重復而又高昂的檢測費用？“這樣的審批制度是對資源的極大浪費！”
    受訪(fǎng)專(zhuān)家分析指出，過(guò)去15年間，國家相關(guān)部門(mén)共下發(fā)的注冊證書(shū)累計約15000個(gè)，申請但尚未批準的約2000個(gè)，每個(gè)產(chǎn)品申報的平均費用約為30萬(wàn)元（含檢驗費、中介費、人員、差旅、應酬等）。以此計算，保健食品廠(chǎng)商的申報費用累計超過(guò)50億元。
    三是嚴重阻礙企業(yè)研發(fā)創(chuàng )新，“忽悠”成為產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)“主推手”。北京市人大代表、國家食藥監局保健食品審評專(zhuān)家、中國疾控中心營(yíng)養與食品安全所研究員楊月欣舉例說(shuō)，如果保健食品企業(yè)采用既無(wú)國家標準、又無(wú)行業(yè)標準的某種創(chuàng )新原料申報“藍帽產(chǎn)品”，因審批部門(mén)害怕承擔安全責任或知識水平有限，不敢越雷池一步，申報最終可能失敗，以致保健食品企業(yè)不敢研發(fā)創(chuàng )新、保健食品品種趨同性很強。
    “缺乏創(chuàng )新的產(chǎn)品很難暢銷(xiāo)，“忽悠”消費者就成為企業(yè)的唯一選擇�！睏钤滦勒f(shuō)，“產(chǎn)品名稱(chēng)神秘化”“夸大和誤導功效宣傳”等都很常見(jiàn)。
    四是導致市場(chǎng)投訴舉報機制滯后，消費者送檢門(mén)檻過(guò)高致維權難。盡管食品安全法明確規定，消費者有權委托食品檢驗機構進(jìn)行檢驗，但記者在送檢時(shí)，一些官方檢驗機構明確表示，只有以單位或公司名義送檢，才給加蓋具有法律效力的檢測章。
    早在2000年，國家工商總局等５部門(mén)聯(lián)合頒布《有關(guān)消費爭議的商品送檢規定》，從何處送檢、如何送檢、檢什么、限定檢測費用共四方面對消費爭議商品檢測進(jìn)行了具體規定，并明確“無(wú)正當理由，檢測機構不得拒檢”。然而，規定實(shí)施了12年，送檢難問(wèn)題依舊存在。
    而近乎“天價(jià)”的檢測費用更抬高了消費者個(gè)人送檢的實(shí)際門(mén)檻。記者在送檢的多家檢驗機構獲悉，一個(gè)普通的檢測項目低則一兩百元，高則數千元，費用總計動(dòng)輒過(guò)萬(wàn)，消費者想借此維權，唯有“荷包充足”，否則只能“望錢(qián)興嘆”。
    以記者送檢魚(yú)油為例，8種魚(yú)油產(chǎn)品僅檢測“ＥＰＡ”“ＤＨＡ”兩項須繳納16500元檢測費，而每種魚(yú)油的市場(chǎng)均價(jià)僅為200多元。

    專(zhuān)家六大建議構建有效監管機制

    由于保健食品行業(yè)亂象叢生，越來(lái)越多的消費者對國產(chǎn)保健食品喪失信心，進(jìn)口產(chǎn)品大行其道。如何使保健食品產(chǎn)業(yè)在規范中良性發(fā)展，發(fā)揮其降低醫療成本、預防疾病等經(jīng)濟和社會(huì )價(jià)值，成為相關(guān)部門(mén)亟待關(guān)注的課題。
    針對保健食品行業(yè)亂象，受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，監管部門(mén)不應在混亂的監管標準上“咬文嚼字”、掩飾問(wèn)題的嚴重性、逃避監管責任，而應切實(shí)從以下六個(gè)方面加強監管，以促使保健食品行業(yè)健康發(fā)展：
    一是盡快立案調查消費者和媒體所反映的問(wèn)題“藍帽”產(chǎn)品，把監管重點(diǎn)轉向嚴懲“保健食品企業(yè)偷工減料、非法添加等實(shí)際生產(chǎn)內容違背審批內容”的違法行為�！霸撓录艿南录�、該處罰的處罰、該曝光的曝光，提醒消費者勿食用不安全的保健食品�！�
    二是從思想上轉變“重審批、輕監管”的監管理念，改革當前的審批制度。全國近100家保健食品企業(yè)負責人在遞交給有關(guān)部門(mén)的聯(lián)名信中建議，簡(jiǎn)化審批程序，以“衛生部51號文件（2002）”“衛生部藥食同源物質(zhì)目錄”“新資源食品”為基礎，盡快制訂《保健食品可用原料目錄及風(fēng)險評價(jià)和功能聲稱(chēng)指南》，對以“指南”中的標準原料作為基礎配方的保健食品，可不再另行申報、審批，僅需備案管理，以節約行政成本、減少權力尋租空間。
    宗慶后建議，改變目前對產(chǎn)品逐一審批的制度，采用“審批制與備案制”相結合的保健食品準入制度。對采用具有確切保健功效、且已審批過(guò)的功能成分開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品，采用備案制管理，不需重復申報。對尚未確認安全性、功效性的新成分、新原料研制的保健食品，仍可采用審批制管理。
    李可基教授建議，相關(guān)部門(mén)應從簡(jiǎn)化審批制度入手，采用電子匿名等審評方式，以減少權力尋租空間。同時(shí)，應對中介代理機構實(shí)施“黑名單”制度，對存在“編材料”的中介機構予以曝光。
    “最最重要的是，增強審批的公開(kāi)性和透明度�！眲㈤L(cháng)喜等業(yè)內專(zhuān)家指出，在歐美國家，類(lèi)似的市場(chǎng)準入往往由公益性質(zhì)的社會(huì )機構具體負責，從制度層面杜絕了權力尋租，同時(shí)也從制度設計上避免了一旦出現問(wèn)題，政府部門(mén)就成了靶子。
    三是把監管重點(diǎn)聚焦于生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，實(shí)施“原料可溯源化管理”�！昂细竦漠a(chǎn)品是生產(chǎn)出來(lái)的而不是檢測出來(lái)的，審批環(huán)節并非不需要，但重中之重是上游的原料監管、流通領(lǐng)域的監管�！眲㈤L(cháng)喜說(shuō)，“只要管住保健食品原料來(lái)源，違法廠(chǎng)商必死無(wú)疑�！�
    劉長(cháng)喜舉例說(shuō)，日本厚生勞動(dòng)省對保健食品的監管以原料審批為主，只要原料質(zhì)量安全，至于做成膠囊、口服液、片劑等何種劑型并不重要。日本自1991年出臺《特定保健用食品管理辦法》至今，僅批準了670多個(gè)產(chǎn)品，但能夠衍生出上萬(wàn)個(gè)不同劑型的保健食品，而我國迄今雖批準了上萬(wàn)個(gè)“藍帽產(chǎn)品”，但尚未制定保健食品原料標準。有關(guān)部門(mén)亟需借鑒這些國家的先進(jìn)經(jīng)驗，建立保健食品原料認證體系，對原料生產(chǎn)廠(chǎng)商進(jìn)行系統認證。
    針對流通領(lǐng)域監管，宗慶后建議，加大保健食品產(chǎn)品抽檢力度，從產(chǎn)品質(zhì)量、標簽規范性、廣告宣傳合法性、不良反應等方面進(jìn)行全面科學(xué)的監管。
    據記者了解，國家食藥監局已于2011年下發(fā)關(guān)于加強保健食品原料監管的通知，要求保健食品生產(chǎn)企業(yè)嚴把進(jìn)貨關(guān)，加強原料采購管理，嚴禁采購和使用來(lái)源不明、假冒偽劣的原料。但通知落實(shí)的效果尚待檢驗。
    四是盡快出臺《保健食品監管條例》，完善保健食品的國家標準，推動(dòng)保健食品產(chǎn)業(yè)有法可依。據記者了解，目前，我國保健食品行業(yè)從產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)監管等各環(huán)節“無(wú)法可依”。
    楊月欣直言不諱地指出：“《保健食品監管條例》遲遲不能出臺的根源是相關(guān)管理部門(mén)間的利益糾葛，不少部門(mén)并未站在國家整體的角度考慮問(wèn)題，不愿插手保健食品監管，不想承擔責任�！�
    此外，劉遠立教授認為，我國迫切需要建立與國際接軌的保健食品國家標準數據庫，使之成為行業(yè)準入、監管的可靠科學(xué)依據。
    據記者了解，國家食藥監局于近期著(zhù)手就保健食品“輔料替代工作”“非法添加物質(zhì)”“命名規定和指南”等標準、規范下發(fā)通知，但各企業(yè)執行效果尚待檢驗。
    五是構建“政府－科研－市場(chǎng)”三股力量相結合的監管模式。哈佛大學(xué)公共衛生學(xué)院教授、清華大學(xué)衛生與發(fā)展研究中心主任劉遠立指出，從長(cháng)遠看，保健食品的監管需要有三股力量有機結合：一是政府，二是科研力量，三是市場(chǎng)。
    劉遠立認為，除政府主導日常監管外，科研機構需要配合制定相應的保健食品原料、生產(chǎn)以及檢測標準，并建立與國際接軌的保健食品數據庫，為政府決策提供可靠的科學(xué)依據。
    對于市場(chǎng)監管，劉遠立等專(zhuān)家建議從兩方面入手：一是加大社會(huì )監督，特別是建立完善消費者投訴舉報系統，具備國家資質(zhì)的檢測機構對消費者完全放開(kāi)，檢測結果可作為民事或刑事訴訟證據；二是借助商業(yè)保險機制監管食品安全，鼓勵銷(xiāo)售保健食品的超市、批發(fā)商、零售商投保�！氨ｋU公司在積聚保費的同時(shí)，為減少賠付，有很強的經(jīng)濟動(dòng)力監督保健食品廠(chǎng)商安全生產(chǎn)，客觀(guān)上有利于食品安全，也分擔了政府部門(mén)的監管壓力�！�
    六是加強廉政建設，嚴禁監管部門(mén)工作人員、審評專(zhuān)家及其家屬開(kāi)辦或參與中介機構的申報工作。對此，中紀委駐國家食藥監局副司級紀檢員姚雪良指出，審評機構承擔多項審評職能，腐敗風(fēng)險高，但紀檢力量相對薄弱，這需要加強制度建設、作風(fēng)建設和廉政文化建設，扎實(shí)推進(jìn)食品藥品監管系統反腐倡廉各項工作。
    衛生部中國保健協(xié)會(huì )今年發(fā)布的《中國保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍皮書(shū)》和相關(guān)調研報告顯示，自1996年至今，我國共累計批準11800多個(gè)保健食品。當前我國保健食品產(chǎn)業(yè)規模超過(guò)2600億元，企業(yè)約25000家，市場(chǎng)潛力巨大。