環(huán)保部部長(cháng)周生賢近日主持召開(kāi)環(huán)保部常務(wù)會(huì )議。會(huì )議指出，盡快出臺推進(jìn)主要污染物排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)(簡(jiǎn)稱(chēng)“指導意見(jiàn)”)�！督�(jīng)濟參考報》記者11日從權威渠道獨家獲悉，在歷經(jīng)各部門(mén)、各地方4年磨合之后，環(huán)保部與財政部聯(lián)合制定的“指導意見(jiàn)”有望上半年出臺，未來(lái)爭取上升為國務(wù)院一級發(fā)布的“管理辦法”。此外，國家排污權交易中心的建設方案已完成，“與北京、上海、天津三大環(huán)境交易所等商業(yè)機構不同，該中心是‘國家隊’”。

　　攻堅　“指導意見(jiàn)”突出高額懲罰

　　記者了解到，“指導意見(jiàn)”的制定一波三折。環(huán)保部規劃研究院資料顯示，早在2009年，為進(jìn)一步落實(shí)2009年中央政府工作報告中“積極開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)”的重要指示，環(huán)保部總量司表示，盡快與財政部聯(lián)合發(fā)文出臺“指導意見(jiàn)”。2010年，中央政府工作報告提出“擴大排污權交易試點(diǎn)”。在提交環(huán)保部部長(cháng)專(zhuān)題會(huì )討論前，先后修改文本8稿；兩次征求了財政部的意見(jiàn)。截至2010年底，環(huán)保部總量司舉辦會(huì )議并提出，國家盡快出臺“指導意見(jiàn)”等相關(guān)政策及工作指導意見(jiàn)。
　　《經(jīng)濟參考報》記者此前獲得的一份“指導意見(jiàn)”的征求意見(jiàn)稿顯示，在企業(yè)違規處罰方面，對超過(guò)所持有排放指標排放污染物的，超排指標按至少3倍于有償使用價(jià)格進(jìn)行懲罰性購買(mǎi)；超出排放指標50%及以上的，在懲罰性購買(mǎi)的基礎上按有關(guān)規定進(jìn)行處罰。
　　環(huán)保部規劃研究院副院長(cháng)王金南舉例稱(chēng)，如果企業(yè)上報排污量10噸，但國家監測到的是12噸，那么作為重點(diǎn)排放源的企業(yè)，將面臨“不可承受”的、對其它企業(yè)具有震懾性的懲罰，否則就會(huì )陷入“守法成本高，違法成本低”的怪圈。一位接近環(huán)保部決策層的權威人士并不愿透露具體的處罰額度，僅表示“懲罰措施必須要觸動(dòng)地方(的違規行為)，不能光想好處、不負責任”。
　　記者11日獲悉，環(huán)保部總量司、財政部經(jīng)濟建設司和國家發(fā)改委價(jià)格司等部門(mén)近期召開(kāi)多次討論會(huì )，修改“指導意見(jiàn)”的相關(guān)內容和條款。修改內容主要包括：交易試點(diǎn)范圍要求、排污指標分配與管理體系、排污權的有償獲得與環(huán)評前置要求、價(jià)格部門(mén)的工作職能、排污權有償使用和交易價(jià)款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規定。
　　王金南建議，擴大排污權有償使用和排污權交易試點(diǎn)范圍，將二氧化硫、氮氧化物排污權交易試點(diǎn)適當擴展到排放份額比重大、監測條件好的行業(yè)，繼續拓展化學(xué)需氧量、氨氮排污權有償使用和排污交易試點(diǎn)區域。
　　北京環(huán)境交易所相關(guān)人士認為，在“指導意見(jiàn)”的綱領(lǐng)之下，區域性試點(diǎn)有望進(jìn)一步形成全國性的排污權交易體系。此外，在鋼鐵、電力行業(yè)開(kāi)展排污權交易的經(jīng)驗和教訓總結的基礎上，其他行業(yè)也應逐步納入到排污權交易體系中去。業(yè)內人士指出，造紙、化工、建材、鋼鐵等多個(gè)行業(yè)有望納入上述體系。

　　破冰　國家排污權交易中心方案已定

　　與此同時(shí)，記者獲悉，環(huán)保部規劃研究院已經(jīng)起草完成了設立國家排污權交易中心的建設方案，明確了中心設立背景與必要性、中心建設方案與主要職能、機構設置與運行機制、建設目標、工作方案、依托單位與工作基礎以及下階段工作設想等。目前正在征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎上進(jìn)一步修改完善中心建設方案。
　　上述接近環(huán)保部決策層的權威人士11日向《經(jīng)濟參考報》記者透露，中編辦正在研究確定國家排污權交易中心的機構職能和人員編制；同時(shí)在各試點(diǎn)省市密集展開(kāi)調研，力避各地方將排污權交易作為一種“攬權、攬錢(qián)”的手段。
　　王金南表示，近年來(lái)，環(huán)境污染總量控制形勢嚴峻，污染物排放總量控制指標越來(lái)越少，許多地方環(huán)境資源已成為稀缺資源，為有償使用環(huán)境資源提供機會(huì )，因此必須研究和制定好排污權有償使用政策。
　　對于全國性市場(chǎng)的建立時(shí)機，環(huán)保部總量司司長(cháng)劉炳江此前接受《中國環(huán)境報》采訪(fǎng)時(shí)表示，在全國推進(jìn)排污權交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監管水平是否到位、市場(chǎng)培育程度如何以及各地排污權交易機構體系建立的情況、企業(yè)購買(mǎi)的活躍程度等。
　　北京環(huán)境交易所上述人士11日表示，開(kāi)展全國性排污權交易存在很多困難。排污權交易的標的物無(wú)論是大氣污染物還是水污染物，均存在一個(gè)區域和流域的概念，但是我國目前針對污染源的屬地式管理，導致不同行政區域之間的協(xié)調變得非常困難。此外，開(kāi)展排污權交易的前提在于排污配額的確權，但是由于很多地方排污總量和污染源的確認缺乏有效的監管和檢測數據，使得排污配額的確權工作相當復雜，并且確權的原則也影響了各個(gè)排污主體之間的利益分配，因此具有很多矛盾，需要逐步解決。
　　據《中國環(huán)境宏觀(guān)戰略研究》叢書(shū)介紹，排污權交易指的是在污染物排放總量控制的條件下，在環(huán)保行政主管部門(mén)的監管下，各個(gè)排污單位進(jìn)行的排污指標的有償轉讓活動(dòng)；通過(guò)污染者之間的排放配額交易，以較小社會(huì )治理成本實(shí)現污染物總量控制目標。

　　調控　多措并舉熨平市場(chǎng)波動(dòng)

　　環(huán)保部數據顯示，“十一五”期間，國家在部分省、市開(kāi)展了排污權交易試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點(diǎn)省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省份也在省內進(jìn)行探索。另?yè)�環(huán)保部規劃研究院統計，全國已有過(guò)半省市試行排污權交易。
　　上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉11日告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“據了解，一些試點(diǎn)地方出現有買(mǎi)無(wú)賣(mài)，市場(chǎng)冷清的局面，還是比較普遍的。目前區域性的小市場(chǎng)都有惜售的現象，隨著(zhù)市場(chǎng)規模擴大，這種情況就會(huì )越來(lái)越少�！�
　　北京環(huán)境交易所上述人士解讀稱(chēng)，這種現象一方面說(shuō)明排污指標作為重要的生產(chǎn)要素具有較強的稀缺性，另一方面說(shuō)明當前排污指標的價(jià)格較低。該人士對此表示樂(lè )觀(guān)，“由于排污指標的稀缺和價(jià)格高昂，將使得高耗能高排污企業(yè)不再具備競爭優(yōu)勢，從另一個(gè)角度也促進(jìn)了企業(yè)的生產(chǎn)工藝改進(jìn)和轉型”。
　　但上述接近環(huán)保部決策層的權威人士則表示，隨著(zhù)國家環(huán)保政策日益嚴格，且工業(yè)化、城鎮化對環(huán)境容量的需求越來(lái)越高，一些企業(yè)意識到，未來(lái)排污權交易配額的價(jià)格會(huì )越來(lái)越高，就寧可像房地產(chǎn)商一樣“捂盤(pán)惜售”，這時(shí)候國家就要像推出保障性住房一樣，拋售預留指標來(lái)緩解需求，避免交易價(jià)格畸高。
　　對此，劉炳江曾表示，“十二五”期間，針對二氧化硫、化學(xué)需氧量、氮氧化物、氨氮4項污染物，國家均預留部分指標，“市場(chǎng)失效后，極有可能引發(fā)排污權交易價(jià)格的過(guò)高過(guò)低，此時(shí)國家將拿出部分預留指標用于調節市場(chǎng)價(jià)格”。
　　上述權威人士表示，除拋售預留指標外，“指導意見(jiàn)”還通過(guò)政府指導價(jià)格來(lái)熨平排污權交易市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)。另外的方法還有：?jiǎn)我患瘓F內部可以跨流域、跨省份調配內部配額；國家可以回購被淘汰的“高耗能、高污染”落后產(chǎn)能所附帶的配額，用作預留指標。
　　受惜售影響，賓暉表示，目前排污權交易的活躍市場(chǎng)尚未形成，且基本上集中在一級市場(chǎng)，二級市場(chǎng)的交易還很少。他表示，一般的企業(yè)如果想要購買(mǎi)卻遇上對方惜售的時(shí)候，他們還是希望政策方面能有更多的激勵措施。
　　“企業(yè)希望指標會(huì )寬裕一點(diǎn)，這樣一來(lái)可以平抑市場(chǎng)價(jià)格，還可以為其擴大生產(chǎn)留下足夠空間。但排污權交易的設計初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著(zhù)企業(yè)規模無(wú)限擴張�！辟e暉說(shuō)，經(jīng)濟性和環(huán)保性構成了一個(gè)矛盾。