最新一期《中國投資》雜志刊登財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康文章，解讀2012年兩會(huì )《預算報告》，指出2012年繼續實(shí)施積極財政政策的安排中，在收入方面應突出“減稅”重點(diǎn)；而在支出方面，首先需要繼續安排較大規模的赤字，形成政策擴張效應
今年“兩會(huì )”預算報告引起各方關(guān)注，在此試從研究者角度作一些解讀。
10萬(wàn)億財政收入怎么看？
2011年我國全年財政收入首次突破10萬(wàn)億元大關(guān)，達到103740億元，比2010年增長(cháng)24.8%，創(chuàng )下歷史新高。在當前全球經(jīng)濟低迷，我國GDP增速放緩的背景下，財政收入的大幅增長(cháng)將為2012年我國經(jīng)濟結構調整和發(fā)展提供有力保障。
財政收入增長(cháng)是在我國應對金融危機沖擊、經(jīng)濟實(shí)現又好又快發(fā)展的支撐下所實(shí)現的增長(cháng)，是財政預算執行情況較好、各項重點(diǎn)支出得到較好保障、物價(jià)水平上漲、企業(yè)效益較好及將原預算外資金納入預算管理等因素綜合而成的表現。
當然根本原因還是來(lái)自于我國綜合國力的提高。上世紀90年代中期，我國財政收入自改革開(kāi)放前面十余年“放水養魚(yú)”“減稅讓利”、搞活企業(yè)、涵養財源之后，進(jìn)入收獲期，財政收入占GDP比重的恢復性增長(cháng)延續至今，財政實(shí)力隨綜合國力和全要素生產(chǎn)率的上升而顯著(zhù)上升。
可以看出，多重因素促使2011年我國財政收入大幅增長(cháng)，絕對量跨越了10萬(wàn)億元這個(gè)頗具象征意義的關(guān)口，這也引起各方關(guān)注與熱議。面對我國經(jīng)濟社會(huì )方方面面對于公共財政的功能要求，10萬(wàn)億元的收入規模其實(shí)并不為多，如按人均看則遠遠落在世界上多數經(jīng)濟體之后，關(guān)鍵在于把這些“百姓的血汗錢(qián)”花好。面對2012年更為復雜的經(jīng)濟形勢和“十二五”發(fā)展要求，在物價(jià)仍然處于高位的背景下，如何在財政蛋糕做大的同時(shí)分好蛋糕？如何使財政收入的增長(cháng)普惠于民，減輕民眾的生活負擔，使更多老百姓得到實(shí)惠？在財政收入首破10萬(wàn)億這樣一個(gè)節點(diǎn)，無(wú)論是在收入方面通過(guò)結構性減稅做到讓利于民，還是在支出方面更多向民生領(lǐng)域傾斜，都應成為需要著(zhù)力做好做實(shí)的重要問(wèn)題。
可以認為，報告中關(guān)于今年財政收入增長(cháng)幅度安排得比較穩�。罕菺DP增幅高出2個(gè)百分點(diǎn)。由于財政收入是以現價(jià)計算的，而GDP是以不變價(jià)、即與多年以前的價(jià)格相比較來(lái)計算的，因此今年的財政收入增長(cháng)幅度安排，實(shí)質(zhì)上是以不超出、或僅略超出年度GDP的增長(cháng)幅度為導向。
因此，2012年繼續實(shí)施積極財政政策的安排中，在收入方面應突出“減稅”重點(diǎn)，在2011年實(shí)施提高個(gè)人所得稅工薪所得減除費用標準、降低部分商品進(jìn)口關(guān)稅、提高增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)、對部分小型微利企業(yè)實(shí)施所得稅優(yōu)惠政策等政策基礎上，繼續實(shí)行結構性減稅。
2012年初，我國已經(jīng)對600多種進(jìn)口品的關(guān)稅向下調整；上海營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)如期展開(kāi)，這個(gè)以新機制實(shí)施減稅的改革具有全局意義，應在總結經(jīng)驗的基礎上積極推開(kāi)；諸多扶持中小微企業(yè)的優(yōu)惠政策正在執行，需要在各地落實(shí)好實(shí)施細則；還要一如既往地以稅收優(yōu)惠支持企業(yè)研發(fā)活動(dòng)，鼓勵企業(yè)走開(kāi)拓創(chuàng )新之路。當然，結構性減稅還需與其他稅制改革統籌呼應。2012年應積極推進(jìn)資源稅全面改革，適時(shí)擴大從價(jià)計征范圍；房產(chǎn)稅通過(guò)重慶、上海的改革試點(diǎn)積累經(jīng)驗后，應進(jìn)一步推進(jìn)。
以支出重點(diǎn)
與改革安排服務(wù)全局
《預算報告》體現了財政分配服務(wù)于穩中求進(jìn)、改善民生、維護國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的取向。
2011年，總量上看，財政支出首先很好體現了積極財政政策的擴張性特點(diǎn)，直觀(guān)形式是形成了一定規模的財政赤字。這也是階段性宏觀(guān)調控所需要的。其次，在財政收入大幅增長(cháng)的同時(shí)，財政支出的結構也得到進(jìn)一步優(yōu)化。2011年，全國財政支出108930億元，比上年增加19056億元，增長(cháng)21.2%。對“三農”、教育、醫療衛生、社會(huì )保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度得以加強，增長(cháng)超過(guò)20%，體現了政府在保障和改善民生方面的努力。其中，中央財政支出56414.15億元。
財政支出的亮點(diǎn)在于突出重點(diǎn)、協(xié)調全局、兼顧一般的同時(shí)，很好地體現了注重民生支出、增加有效供給的趨勢。比如，中央財政教育支出增長(cháng)27.5%，科學(xué)技術(shù)支出增長(cháng)17.7%，文化體育與傳媒支出增長(cháng)31.6%，醫療衛生支出增長(cháng)17.7%，社會(huì )保障和就業(yè)支出增長(cháng)23.9%，等等。這突出體現了財政區別對待、有保有壓、充分發(fā)揮增加有效供給的財政分配作用。
此外，2011年中央對地方稅收返還和轉移支付增長(cháng)23.4%，其中，一般性轉移支付增長(cháng)38.3%。這十分符合我國政府間轉移支付制度的發(fā)展方向。擴大一般性轉移支付的比重，也就意味著(zhù)中央對欠發(fā)達地區支持的過(guò)程中，欠發(fā)達地區可以自主安排的財力有了較大幅度的增加，這就有利于欠發(fā)達地區的發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的逐步提高。
去年的財稅改革進(jìn)展良好，各項改革有序推進(jìn)，可圈可點(diǎn)之處不少：繼續優(yōu)化轉移支付結構，增加一般性轉移支付；完善縣級基本財力保障機制，提高基層政府公共服務(wù)保障水平，等等。其他的諸如細化政府性基金預算、擴大國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍和社會(huì )保險基金預算試編范圍、全面取消預算外資金等，報告中都有閃光之處和亮點(diǎn)。
還應特別提到，去年已在27個(gè)省份的1080個(gè)縣實(shí)行省直管縣財政管理方式改革，對此應給予高度評價(jià)：1080個(gè)縣占到我國一半左右的縣，而且這項改革還會(huì )延續到今年，這就為1994年開(kāi)始的分稅制改革的基本成果在省以下貫通落地提供了堅實(shí)的基礎和前提。省直管縣財政管理體制改革的遠景，是把中央、省、市、縣、鄉鎮等5個(gè)層級轉變?yōu)?個(gè)層級的扁平化架構，然后再按3個(gè)層級進(jìn)行分稅制改革。
2012年在支出方面，首先需要繼續安排較大規模的赤字，形成政策擴張效應。全年8000億元的赤字量，形式上比去年的9000億元安排有所減少，實(shí)際考慮支出中調用的中央預算穩定調節基金，比上一年多1200億元，所以實(shí)際力度還有增加。其次，在支出結構上，要運用公共財政資金繼續支持新農村建設，在彌合二元經(jīng)濟方面繼續有所作為；在改進(jìn)民生方面，要在保障房建設、新醫改、教育投入增加等方面通過(guò)財政政策更好地發(fā)力。再次，加強財政管理，提高透明度，強化公共資源配置的績(jì)效導向，進(jìn)一步降低行政成本，增強人民群眾在這方面的滿(mǎn)意度。尤其在政府預算信息的透明度、預算安排的合理性、預算管理的科學(xué)化、精細化水平的提高方面，結合經(jīng)濟、行政、乃至政治體制的配套改革，需做出大量的細致工作和長(cháng)期努力。中央財政支出總量達到64120億元，增長(cháng)13.7%。這一中央財政支出安排在改善和保障民生方面和前幾年是一脈相承的。與此同時(shí)，也體現了一些階段性的特殊要求，比如住房保障支出達到2117.55億元，增長(cháng)23.1%。其中，加強保障性安居工程建設，適當擴大農村危房改造范圍并提高中央財政補助標準，扎實(shí)推進(jìn)游牧民定居工程建設，安排資金1787.46億元，增長(cháng)24.8%。
特別值得提到的，是2012年國家財政性教育經(jīng)費支出大體安排21984億元，根據國內生產(chǎn)總值預期指標計算，2012年國家財政性教育經(jīng)費支出將占國內生產(chǎn)總值4%以上。這是一個(gè)經(jīng)過(guò)多年努力取得的成果。過(guò)去，財政在這方面一直在努力，每年安排的財政性教育經(jīng)費支出都有較大幅度的增長(cháng)，但由于宏觀(guān)稅負比較低，就達不到4%的目標；在逐步提高宏觀(guān)稅負水平后，今年達到了4%的目標。
作一總計，今年中央財政預算安排用于人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫療衛生、社會(huì )保障和就業(yè)、保障性住房、文化等方面的民生支出13848億元，比上年增長(cháng)19.8%。應指出，今年中央和地方財政預算安排的與民生直接相關(guān)的支出有著(zhù)作為“重中之重”的連續性特點(diǎn)。
2012年的財稅改革，內容較為豐富。按照預算安排，轉移支付延續上一年的改革特點(diǎn)：優(yōu)化轉移支付結構，加大一般性轉移支付力度。一般性轉移支付增長(cháng)23.15%；而專(zhuān)項轉移支付僅增長(cháng)5.2%，大大低于2011年的增長(cháng)比例17.1%，這也是一個(gè)制度優(yōu)化的例證。
在報告中，2012年的國有資本經(jīng)營(yíng)預算安排情況有了較為詳細的表述，這項預算安排的細化，體現了我國國有資本經(jīng)營(yíng)預算在2012年的實(shí)際進(jìn)展。我國的中央級國有資本經(jīng)營(yíng)預算框架在2008年就有了，今后要充分發(fā)揮其功能，要化解一些矛盾和障礙，還需要一個(gè)過(guò)程，但畢竟每年都能看到它實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。
今年財稅改革還有一系列事項將繼續穩步推進(jìn)，報告中對此同樣是可圈可點(diǎn)之處頗多。改革安排中涉及財政體制和管理的事項有：完善省以下財政體制，健全縣級基本財力保障機制，進(jìn)一步均衡省以下財力分配，增強縣級政府基本公共服務(wù)能力。深化預算管理制度改革，完善公共財政預算，提高政府性基金預算的規范性和透明度，擴大國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍，健全社會(huì )保險基金預算。將部門(mén)預算制度改革覆蓋到縣級，將國庫集中收付制度改革覆蓋到各級政府及所屬預算單位。推進(jìn)政府會(huì )計改革，逐步建立政府財務(wù)報告制度。加快建立健全預算績(jì)效管理制度。
稅制改革內容也相當豐富，報告里列舉了營(yíng)業(yè)稅改增值稅等7項之多：完善增值稅制度，推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。健全消費稅制度，促進(jìn)節能減排和引導合理消費。進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革，促進(jìn)資源節約和環(huán)境保護。研究制定房產(chǎn)保有、交易環(huán)節稅收改革方案，穩步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。推進(jìn)城市維護建設稅改革。深化環(huán)境保護稅費改革。按照正稅清費的原則，繼續清理整合行政事業(yè)性收費和政府性基金。這些改革，都和改善民生、優(yōu)化經(jīng)濟結構有著(zhù)內在聯(lián)系，聚焦于支持又好又快發(fā)展、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的全局。