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國有資本監管再次走到十字路口。
中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理領(lǐng)導小組已經(jīng)召開(kāi)了第一次工作會(huì )議，教育部也正在組建相關(guān)機構以實(shí)現教育領(lǐng)域600余家國有企業(yè)的監管功能，還有，盛傳已久的“金融國資委”……
這些新成立以及正在籌備中的“小國資委”，使得國有資產(chǎn)多頭監管圖景日漸清晰化。
不過(guò)，這可能會(huì )讓國務(wù)院國資委有些頭疼。從2003年成立起，“大國資”一直是國資委的工作目標和方向。而大國資，其實(shí)就是實(shí)現監管“全覆蓋”。
在時(shí)下分散監管的現狀與統一監管愿景之間的矛盾日益凸顯之時(shí)，一輪新的國有資產(chǎn)管理體制的討論又開(kāi)始響起。
業(yè)內多位人士認為，要打造國資監管的一統局面，目前亟待解決的即是將國資委出資人身份與監管身份分開(kāi)，國資委應定位于國有資產(chǎn)的監管者，通過(guò)規劃布局和國有資本經(jīng)營(yíng)預算戰略性地配置國有資本。
這恰恰是國資委的“心病”。有接近國資委人士透露，目前國資委最迫切希望的是能獨立編制國有資本收益預算，同時(shí)也在對央企紅利收取比例進(jìn)行研究，“未來(lái)可能將比例設定為由固定部分和浮動(dòng)部分共同組成�！痹撊耸勘硎�。
全覆蓋“落空”
近日，剛剛成立不久的中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理領(lǐng)導小組召開(kāi)了2012年的第一次工作會(huì )議，文化企業(yè)兼并重組以及探索新型國有文化資產(chǎn)管理體制被看成是今年重點(diǎn)工作。
此外，據消息人士透露，教育部也正在組建教育國資委以實(shí)現教育領(lǐng)域600余家國有企業(yè)的監管功能，再加上呼之欲出的“金融國資委”，一幅“九龍治水”般的國有資產(chǎn)多頭監管圖景開(kāi)始漸漸明晰。
這還不是全部，根據財政部此前公布的數據，目前還有其他80個(gè)部委下屬的5000多家營(yíng)利性國家出資企業(yè)均未在國資委監管范圍內。和目前地方正在如火如荼地打造“大國資”格局不同的是，中央層面的國有企業(yè)正在開(kāi)始“各找各的主”，數個(gè)按行業(yè)多頭監管的“小國資”模式正在取代國務(wù)院國資委夢(mèng)寐以求的“大國資”格局�！按髧Y”簡(jiǎn)單地說(shuō)就是國資委實(shí)現監管“全覆蓋”，即國有資產(chǎn)的監管范圍擴大至包括金融和文化等經(jīng)營(yíng)性國有企業(yè)在內的整個(gè)國資領(lǐng)域。
兩年前，這在地方上就已經(jīng)進(jìn)行了先行先試，目前已有14個(gè)省級國資委監管覆蓋面達80%以上，安徽、四川、江蘇達到或超過(guò)90%，北京、天津、上海和重慶4個(gè)直轄市實(shí)現經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)全覆蓋監管。
此前，地方的先行先試也被業(yè)內人士看成是對中央層面國有企業(yè)未來(lái)實(shí)現國資“全覆蓋”的一種倒逼，起到一種自下而上的推動(dòng)作用，但眼下看來(lái)，這種倒逼的效果正在落空。
支持國務(wù)院國資委實(shí)現國資“全覆蓋”的人認為，從國資委成立9年來(lái)的實(shí)際情況看，國資委有能力對包括金融國有資產(chǎn)在內的所有國有資產(chǎn)進(jìn)行監管。中國企業(yè)研究院首席研究員李錦便是支持者之一�！鞍凑铡镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》的相關(guān)規定，金融企業(yè)完全應該納入到國資委體系統一監管，在國資委增設金融司，完善和提高其功能，何必再組建一個(gè)‘金融國資委’？”李錦曾撰文指出。
此外，國資委還認為，國資監管的這種“全覆蓋”還能實(shí)現國有資本在國資系統內的合理流動(dòng)和有效分配。
不過(guò)，這一論斷也受到業(yè)內人士的質(zhì)疑�！澳壳皣Y委監管的都是產(chǎn)業(yè)類(lèi)企業(yè)，主要管理的是股權投資、項目投資，這與金融企業(yè)的管理有很大的區別�！北本┣笫锹�(lián)合咨詢(xún)管理公司董事長(cháng)安林表示。
而另外一個(gè)更大的障礙則來(lái)自于目前國資委本身定位的模式。國資改革專(zhuān)家、中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀鵬表示：“如果國資委熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經(jīng)營(yíng)公司爭奪國有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國國有資本統一監管者的主體缺位，真的是撿了芝麻丟了西瓜�！�
先涅槃 再重生
盡管?chē)鴦?wù)院國資委并未就此事有過(guò)公開(kāi)表態(tài)，不過(guò)近日多頭監管格局的形成又再次將以國資委為核心的國資管理體制的敏感話(huà)題挑起。
在業(yè)內人士看來(lái)，目前已經(jīng)到了重新對國資委定位、國有資本監管邊界和方式、國資預算與公共預算的關(guān)系這些關(guān)乎國資改革方向、敏感又懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行反思和探索，特別是國資體系內部對出資人權利和監管權力的重新界定。
“要想實(shí)現上述國資‘全覆蓋’的目標，國資委必須要經(jīng)歷先‘涅槃’、再‘重生’的過(guò)程”，安林說(shuō)，國資管理體制改革也正是此前他與國務(wù)院國資委共同合作研究的課題之一。
在他的設計中，未來(lái)國有資產(chǎn)管理體制改革的理想模式是國務(wù)院國資委首先“鳳凰涅槃”，實(shí)現出資人職能和監管職能分離。
“也就是說(shuō)，目前的國資委應該分為兩部分，一部分為企業(yè)國有資本投資股份有限公司，另一部分實(shí)現監管職能的則為‘中國企監會(huì )’�！卑擦直硎�，“而且無(wú)論是原國資委系統的企業(yè)國有資本，還是其他出資人，如金融、煙草、文化、教育等企業(yè)國有資本——均為中國企監會(huì )的監管對象�！�
這一設計藍圖近來(lái)隨著(zhù)“金融國資委”提上日程，也開(kāi)始越來(lái)越得到業(yè)內的認可。劉紀鵬也多次撰文提出類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)，他還形象地將此稱(chēng)為“代表團長(cháng)—教練員—運動(dòng)員”三位一體的管理體系。
具體而言則是，國資委作為國務(wù)院的特設機構，充當賽場(chǎng)上中國體育代表團的“團長(cháng)”，定位于國有資產(chǎn)的監管者，制定規則并監管?chē)页鲑Y企業(yè)，通過(guò)規劃布局和國有資本經(jīng)營(yíng)預算戰略性地配置國有資本；在團長(cháng)之下，國有資本經(jīng)營(yíng)公司作為國有資本運營(yíng)機構，充當賽場(chǎng)上的“教練員”。國家出資的實(shí)體企業(yè)定位于國有資產(chǎn)的具體運營(yíng)，通過(guò)國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值，充當賽場(chǎng)上的“運動(dòng)員”。
而且他還指出，未來(lái)中國的國有企業(yè)可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是財政部門(mén)管理的公益類(lèi)企業(yè)，或稱(chēng)“貴族企業(yè)”；另一類(lèi)是國資部門(mén)管理的營(yíng)利性企業(yè)，或稱(chēng)“平民企業(yè)”。
“國資委的監管對象為平民企業(yè)，監管范圍是國家出資形成的以追求營(yíng)利為目的的全部國有資本，包括產(chǎn)業(yè)類(lèi)，如各個(gè)國有資本經(jīng)營(yíng)公司，金融類(lèi)，如中投公司，和其他符合經(jīng)營(yíng)性營(yíng)利性條件的資產(chǎn)；鐵路等資產(chǎn)可暫時(shí)由財政部作為‘貴族’企業(yè)在政府公共預算中統籌，待其具備條件時(shí)逐步進(jìn)入國資委監管范圍�！�
不過(guò)安林也指出，基于現階段國資委兼具出資人和監管者兩種職能，且暫時(shí)無(wú)法分離時(shí)，為此未來(lái)早期的國資體制改革應采取過(guò)渡模式。而待出資人身份與監管者職能分離時(shí)機成熟且獨立“監管人”有立法保障之時(shí)，再走未來(lái)模式，則較為理想�！按诉^(guò)渡模式，是一種在不改變國資委現有組織體制格局情況下所做的改革表現。國資委第一步需要做的就是在其與所出資的國家出資企業(yè)之間構造一個(gè)或少數幾個(gè)履行出資人職責、專(zhuān)門(mén)從事企業(yè)國有資本投資控股的中間體——控股集團公司，并逐步縮編履行出資人職責部分的機構和崗位，重點(diǎn)做強國有資本監管職責部分，逐步成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的監管人�！卑擦终f(shuō)。
預算配套
除了上述國資委本身定位的變化，目前國資委還亟待需要做的一點(diǎn)即是將國資經(jīng)營(yíng)預算管理權拿到手中，全國統一監管者的格局才能形成。
目前的狀況是，國資預算由財政部納入政府公共預算統一向人大匯報，這引發(fā)了理論和實(shí)踐中的眾多問(wèn)題。
“例如在國資預算的實(shí)施過(guò)程中，財政部代編了中國煙草總公司的國資預算，并將煙草收入的一部分越過(guò)國資委直接注入中央企業(yè)�！鄙鲜鰢Y委人士表示。
“財政部規范的主體應該是預算單位國資委，而不應該越過(guò)國資委直接對央企進(jìn)行‘遙控’，這種行為表面上看起來(lái)對國家出資的企業(yè)沒(méi)有什么影響，但是可能會(huì )將國企再次拖入政企不分的處境，而且引發(fā)社會(huì )對財政補貼，不公平競爭的質(zhì)疑，目前央企在‘走出去’項目上就受到很多體制性的限制�！彼f(shuō)。
為此，國資委希望的是未來(lái)能獨立編制國資預算，與公共預算平行�！斑@種模式就是說(shuō)國資委擁有獨立賬戶(hù)進(jìn)行預算收支，享有完全的國資預算編制權，并直接向同級人大報告�！�
他也坦言，目前實(shí)現上述目標還有障礙，不過(guò)現階段可以參照社�；痤A算模式單獨編報的模式。
具體來(lái)講就是財政部只提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大方向，而涉及到中央企業(yè)的發(fā)展戰略與資本性支出，應由國資委來(lái)統籌考慮，并編制央企的國資預算支出，財政部負責的則是預算的匯總與監督。
此外，上述國資委人士還透露，目前也在對央企紅利收取比例進(jìn)行研究�！澳壳霸囆械恼咧饕秉c(diǎn)是收取比例缺乏靈活性，現定的都是固定比例，沒(méi)有辦法反映出不同的企業(yè)在投資機會(huì )和發(fā)展前景上的差別，因為未來(lái)可能將比例設定為由固定部分和浮動(dòng)部分共同組成，浮動(dòng)部分的權重應該考慮到行業(yè)特點(diǎn)，例如周期性行業(yè)的收益變動(dòng)性大，可變部分就應該越高�！�
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