●鐵路投融資改革效果不理想，一是鐵路系統運營(yíng)方式不透明，難以取信于社會(huì )資本；二是形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權和控制權
●民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說(shuō)清投資投向哪里，怎么花，怎么賺
●中國鐵路“負債高、很缺錢(qián)、急籌資”。鼓勵民間資本投資政策密集出臺，表明鐵路體制改革的決心
5月20日，《關(guān)于鐵路工程項目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標工作的指導意見(jiàn)》公布�！兑庖�(jiàn)》明確指出，取消鐵道部和18個(gè)鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心。
此前，也就是5月18日，鐵道部對外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》，提出鼓勵和引導民間資本依法合規進(jìn)入鐵路領(lǐng)域、深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革、進(jìn)一步減少和規范鐵路行政審批事項和切實(shí)轉變鐵道部職能等14條實(shí)施意見(jiàn)。
密集出臺的政策引起市場(chǎng)強烈反應。5月21日，滬深股市鐵路板塊強勢拉高，南方軸承、國恒鐵路等鐵路行業(yè)個(gè)股封在漲停。
“進(jìn)一步鼓勵民間投資以及招標權的移交，實(shí)際上是找到了鐵路改革的一個(gè)容易切入、又影響較大的切口，表明了鐵路體制改革的決心�！敝袊F道學(xué)會(huì )運輸委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)、北京交通大學(xué)教授紀嘉倫認為。
前4月投資下降48.3%，中國鐵路“負債高、很缺錢(qián)、急籌資”
近些年，大規模的建設使中國鐵路的資產(chǎn)負債率一直保持在較高水平。
數據顯示，2009年—2011年，中國鐵路資產(chǎn)負債率分別為53.06%、57.44%、60.63%。此外，去年鐵路債券發(fā)行也一度遇冷。今年前4月，鐵路固定資產(chǎn)投資為895.97億元，其中基本建設投資717.10億元，分別同比下降48.3%與54.1%。因此，“負債高、很缺錢(qián)、急籌資”，成為一些機構解讀《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺背景。
“募集資金并不是鼓勵和引導民間資本投資鐵路的根本原因。這兩個(gè)《意見(jiàn)》的出臺更多是為了通過(guò)鐵路投資主體的多元化，來(lái)深化甚至倒逼鐵路體制改革�！奔o嘉倫特別強調。
紀嘉倫回憶，過(guò)去他坐火車(chē)出差，只要有地方鐵路建設項目招標，就會(huì )在車(chē)廂里遇到幾撥人去地方鐵路局“做工作”。最后，招標就成了“擺樣子”，往往還沒(méi)評審，某些“一把手”就已經(jīng)決定了哪家企業(yè)中標。
“把鐵路工程項目納入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標，改變了鐵路既當裁判員又當運動(dòng)員的傳統，維護了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競爭秩序，也有利于推動(dòng)鐵路系統的政企分開(kāi)�！奔o嘉倫說(shuō)，“事實(shí)上也有助于民間資本在公平原則下進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域�！�
允許設立非公有資本控股或獨資的鐵路貨運企業(yè)，7年來(lái)難以落實(shí)
據介紹，此次出臺的《意見(jiàn)》并非鐵路首次敞開(kāi)融資大門(mén)，而是鐵路投融資體制改革的延續。
早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經(jīng)濟發(fā)展的政策精神，就出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“按照平等準入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設、運輸經(jīng)營(yíng)及運輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內非公有資本進(jìn)入，并適當放寬條件”。
這個(gè)長(cháng)達2000多字的《意見(jiàn)》甚至提出：“要研究借鑒特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)以及BT(建設—移交)、BOT(建設—經(jīng)營(yíng)—移交)、PPP(公共部門(mén)與私人企業(yè)合作)等多種公共基礎設施投資建設經(jīng)營(yíng)模式，探索適合我國鐵路特點(diǎn)的合資鐵路經(jīng)營(yíng)機制，并在有關(guān)投資補償、融資渠道、財稅政策、運價(jià)機制等方面，積極爭取國家政策支持”；“在條件具備的情況下，允許設立非公有資本控股或獨資的鐵路貨運企業(yè)”；“允許非公有制企業(yè)以包租的方式，經(jīng)營(yíng)鐵路旅客列車(chē)行李車(chē)、行包專(zhuān)列、行郵專(zhuān)列�！�
此后的2006年6月，鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場(chǎng)化運作”的原則。
但是，鐵路投資主體至今依然“鐵板一塊”，民間資本進(jìn)入鐵路的渠道依然狹窄。鐵路遲遲難與民間資本“接軌”。
鐵路企業(yè)的市場(chǎng)主體地位被提到了突出的位置
今年2月，國務(wù)院明確了今年上半年制定出臺民間投資實(shí)施細則的時(shí)限要求，政府工作報告和國務(wù)院批轉的2012年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)將鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等七個(gè)領(lǐng)域列為2012年需要重點(diǎn)落實(shí)的工作任務(wù)，明確要求抓緊制定出臺實(shí)施細則。
相比《關(guān)于鐵路工程項目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標工作的指導意見(jiàn)》的“質(zhì)變”，《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》則代表了一種“量變”。
在投資主體方面，2005年的《意見(jiàn)》規定，“凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設、運輸經(jīng)營(yíng)及運輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內非公有資本進(jìn)入，并適當放寬條件�！倍舜巍兑庖�(jiàn)》則明確，“對各類(lèi)投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件”。
在投資領(lǐng)域方面，此次《意見(jiàn)》在過(guò)去開(kāi)放的建設、客貨運輸、裝備制造和多元經(jīng)營(yíng)四大板塊的基礎上，又增加了鐵路產(chǎn)品認證、質(zhì)量檢驗檢測、安全評估、專(zhuān)業(yè)培訓、合同能源管理等第三方技術(shù)服務(wù)。
更值得注意的是，此次《意見(jiàn)》的第十三條“加強政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)工作”，以及第十四條“切實(shí)轉變鐵道部職能”，在過(guò)去的改革方案中從未出現。這也意味著(zhù)加大鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制機制改革創(chuàng )新力度，還鐵路運輸企業(yè)以市場(chǎng)主體地位，被提到了突出的位置。
鐵路建設管理及運營(yíng)模式亟待改革
既然鐵路鼓勵吸引民間資本的政策已經(jīng)出臺近7年，為何這兩份內容豐富的改革方案并未能迎來(lái)民間資本挺進(jìn)鐵路領(lǐng)域的高潮？
紀嘉倫分析，這些年鐵路投融資改革效果并不理想，關(guān)鍵還是兩個(gè)問(wèn)題，一是在鐵路系統運營(yíng)方式并不透明的情況下，較難取信于社會(huì )資本，難以保障其投資收益權；二是如果要形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權和控制權。一些優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者后，如何分配路網(wǎng)資源，鐵路部門(mén)也沒(méi)想清楚。
實(shí)際上，要吸引民間投資，中國鐵路目前的建設、管理、運營(yíng)模式在很多方面都亟待改革創(chuàng )新——
由于承擔基礎公共運輸服務(wù)，中國鐵路長(cháng)期實(shí)行計劃價(jià)，運輸價(jià)格并不跟隨成本及供需關(guān)系及時(shí)調整；
中國鐵路還承擔了大量的公益性運輸任務(wù)，像化肥、棉花等物資，鐵路必須無(wú)條件保障，同時(shí)還要給予學(xué)生、殘疾人等弱勢人群半價(jià)票和高峰時(shí)期的乘坐優(yōu)先權；
中國鐵路是計劃管理體制，有限的“車(chē)皮”調往哪里，如何分配，全靠“計劃”，聽(tīng)統一調度指揮；
中國區域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，資源分配不均衡，西部鐵路基本不賺錢(qián)，連貨運都常常是空車(chē)調入，而東部鐵路為滿(mǎn)足民生需求，春運期間常�！巴Ｘ洷？汀�，為此，目前鐵路采取統收統支統分的清算模式，各鐵路局所有收支都是“肉爛在鍋里”，實(shí)際上是一本說(shuō)不清的收支賬目。
“民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說(shuō)清投資投向哪里，怎么花，怎么賺。要吸引民間投資，不僅在于鐵路投融資體制的改革，而且涉及到了鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的�！奔o嘉倫說(shuō)。