時(shí)隔6年，全國環(huán)境政策法制工作暨研討會(huì )5月29日在京召開(kāi)�！督�(jīng)濟參考報》記者獲悉，環(huán)保大部制和垂直管理在會(huì )議期間屢被提及，力圖解決環(huán)保人“站得住的頂不住，頂得住的站不住”乃至“站不住的也頂不住”的尷尬局面。中國行政體制研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、國家行政學(xué)院教授汪玉凱接受記者采訪(fǎng)時(shí)呼吁，雖然與大交通部、大社保部、大文化部等相比，大環(huán)境部方案尚未列入機構改革議程，但其對于解決環(huán)�！叭还堋焙汀案髯詾檎眴�(wèn)題有很大迫切性。
環(huán)保干部的“頂不住”與“站不住”
“過(guò)去環(huán)保人面臨的挑戰是站得住的頂不住，頂得住的站不住，現在連站不住的也頂不住了�！痹鴵苇h(huán)保部政策法規司司長(cháng)的“老環(huán)保人”楊朝飛表示。
一位環(huán)保部官員對此舉例稱(chēng)，某地環(huán)保局局長(cháng)曾在水源地某項目上與地方一把手產(chǎn)生矛盾，但最終“下級服從上級”，不得不在環(huán)評審批上簽字同意。一年后，當地發(fā)生環(huán)境事故，“上面又把環(huán)保局局長(cháng)推到前臺，承擔責任”。
環(huán)保官員正面臨“近乎苛刻”的行政和社會(huì )問(wèn)責。楊朝飛透露，一旦發(fā)生重大環(huán)境事故，環(huán)保部到地方會(huì )查五個(gè)方面：環(huán)評的簽字人、批準人是誰(shuí)；項目竣工的驗收人是誰(shuí)；事故發(fā)生前環(huán)保官員是否到現場(chǎng)；到現場(chǎng)后提出的整改措施是否得當；整改措施提出后是否進(jìn)行督促落實(shí)。
有媒體曾發(fā)表評論《如何看待環(huán)保人被問(wèn)責》并分析稱(chēng)，一些環(huán)保人被問(wèn)責的主觀(guān)原因是責任心不強、執法不嚴、手腳不凈�？陀^(guān)上則有三大原因。其一，經(jīng)過(guò)幾十年工業(yè)化的快速發(fā)展，許多地方過(guò)去積累的環(huán)境問(wèn)題，開(kāi)始集中暴發(fā)，環(huán)保部門(mén)的風(fēng)險越來(lái)越大；其二，隨著(zhù)國家法制建設不斷完善，對行政過(guò)錯追究力度不斷加大，對各類(lèi)失職行為進(jìn)行問(wèn)責已成常態(tài)；其三，人民群眾對生態(tài)環(huán)境有了自覺(jué)的要求，環(huán)保參與意識不斷增強，監督力度不斷加大，有些環(huán)保人卻置若罔聞、玩忽職守。
今年是第一次國際環(huán)保大會(huì )(斯德哥爾摩會(huì )議)與中國環(huán)保事業(yè)40周年，一位環(huán)保部權威人士承認，上述問(wèn)題的根子不完全在環(huán)保部門(mén)自身，我國綠色轉型仍面臨諸多障礙：
一是經(jīng)濟增長(cháng)方式的慣性和產(chǎn)業(yè)結構調整的滯后。不少地方依賴(lài)固定資產(chǎn)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟，實(shí)現GDP增長(cháng)，跨越式發(fā)展的沖動(dòng)依然很強烈。同時(shí)，原材料、制造業(yè)和鋼鐵、水泥、石油等傳統的重污染行業(yè)仍將保持相對平穩的增長(cháng)態(tài)勢，能源需求還會(huì )持續增長(cháng)。
二是社會(huì )制度和條件不成熟。目前，對地方官員的政績(jì)考核體系在一定程度上仍是以經(jīng)濟總量和經(jīng)濟增長(cháng)速度為重點(diǎn)，導致大項目、大投入和大增長(cháng)仍是各級地方官員和決策者考慮的中心問(wèn)題。
三是綠色轉型的內在驅動(dòng)力不足。當前，我國仍通過(guò)政府主導的投資政策來(lái)推動(dòng)綠色轉型，即采取“自上而下”的行政強制驅動(dòng)方式。對于如何激勵和吸引民間資本進(jìn)入綠色經(jīng)濟領(lǐng)域、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，則都還缺乏系統的政策安排。
四是戰略和政策執行不到位，環(huán)境管理能力偏弱。在社會(huì )綜合決策中，環(huán)保部門(mén)尚未真正成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展各階段決策和管理的重要部門(mén)。在地方層面，環(huán)境管理與執法受到干預的情況仍然存在。
地方政府換屆年成大部制時(shí)機
全國環(huán)境政策法制工作暨研討會(huì )是環(huán)保部提出“環(huán)境經(jīng)濟政策”理念之后召開(kāi)的第二次會(huì )議，也是第七次全國環(huán)保大會(huì )召開(kāi)以來(lái)的首次會(huì )議。
在開(kāi)幕講話(huà)中，環(huán)保部副部長(cháng)潘岳回顧了從國家環(huán)保局到環(huán)�？偩衷俚江h(huán)保部的歷程并說(shuō)，部門(mén)職能從微觀(guān)到中觀(guān)再到宏觀(guān)，“強化綜合宏觀(guān)職能是我們歷代環(huán)保人的希望，也是環(huán)保部未來(lái)的努力方向”。對于從當前環(huán)保部到未來(lái)“大環(huán)境部”的設想，潘岳表示，這并非意味著(zhù)環(huán)保人尋求一級一級的權力升格，這是中國現代化走勢決定的。
潘岳表示，環(huán)境問(wèn)題往往涉及大布局和大結構問(wèn)題，具體到環(huán)境經(jīng)濟政策，則涉及各個(gè)部門(mén)、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)地區的權力和利益調整。因此，環(huán)保部需要超越部門(mén)利益、地區利益和行業(yè)利益，抓住有利時(shí)機，同各相關(guān)經(jīng)濟部門(mén)進(jìn)行合作，推進(jìn)有關(guān)經(jīng)濟政策及時(shí)出臺。
“管理機制強與不強，是決定環(huán)境保護工作成敗的關(guān)鍵�！杯h(huán)保部政策法規司司長(cháng)李慶瑞在會(huì )議總結時(shí)強調，環(huán)保行政管理體制的創(chuàng )新包括：界定環(huán)境管理的職能定位，加快政府的職能轉變，把不該由政府管理的事務(wù)轉移出去，把該由政府管理的事務(wù)切實(shí)管好；積極推動(dòng)環(huán)境保護的大部制，具體到省、市、縣級就是“大廳制”“大局制”，努力從機構設置、制度建設上解決職責交叉。
據不完全統計，除了各級環(huán)保部門(mén)，環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監督，漁政、漁業(yè)監督，軍隊環(huán)保，公安，交通，鐵道，民航等部門(mén)；資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門(mén)，綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政、經(jīng)貿(工信)、國土等部門(mén)。
一位環(huán)保部官員為此呼吁，要抓住人大、政府5年一次換屆的機構改革大機會(huì )以實(shí)現上述改革。該官員透露，環(huán)保部機構改革工作班子和辦公室已經(jīng)建立。
記者獲悉，在地方環(huán)保大部門(mén)體制的改革方面，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心一位專(zhuān)家表示，一些地方的環(huán)�！按髲d制”“大局制”仍缺乏改革主動(dòng)性，改革尚屬“物理反應”而非“化學(xué)反應”；目前多為“點(diǎn)狀改革”，未形成上下配套、左右銜接的系統性改革；部分地區仍存在環(huán)保職能被弱化的現象。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心相關(guān)負責人也在發(fā)言稿中提到，要保證環(huán)保意識和要求切實(shí)進(jìn)入各級黨政決策者關(guān)于國家和地區發(fā)展的具體決策過(guò)程之中，從產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟結構等重大決策的源頭上控制環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。該人士特別提到，要增加資源環(huán)境主管部門(mén)在經(jīng)濟發(fā)展決策中的話(huà)語(yǔ)權，加快資源環(huán)境部門(mén)的“大部制”建設。
曾參與上一輪大部制改革政策制定的汪玉凱表示，未來(lái)不排除在行政機構整合方面，加大環(huán)境保護力度。汪玉凱強調，大部制改革的內容比形式更重要，如果政府公共服務(wù)水平不能提高、如果行政成本和環(huán)境違法率不能降低，光搞大部制是沒(méi)有意義的；“大環(huán)境部的職能是什么？和其他部門(mén)的權力邊界在哪里？牽頭部門(mén)要對此進(jìn)行充分的論證研究”。
環(huán)保部鼓勵地方“大膽去闖”
“環(huán)保人有兩個(gè)半權力，一個(gè)是環(huán)評審批權，一個(gè)是道德話(huà)語(yǔ)權，半個(gè)是尚不完善的執法權�！迸嗽辣硎�。
上述環(huán)保部權威人士也表示，有些環(huán)保人總說(shuō)，涉及環(huán)保的一些職能歸國家發(fā)改委、工信部、科技部等等，有些東西別人不做時(shí)，你也不做就越走越窄，做了就越走越寬，“有為才能有位，否則，若是解決不了上面這些問(wèn)題，于國、于部、于己都是悲哀”。
對于地方環(huán)保官員的改革激情，上述環(huán)保部權威人士還寄語(yǔ)道：“你們不要等我們，就像我們2007年首次提環(huán)境經(jīng)濟政策時(shí)，新職能也是一點(diǎn)一滴從相關(guān)部門(mén)那里協(xié)商出來(lái)的，希望你們發(fā)揮‘井岡山精神’大膽去闖，早日把地方經(jīng)驗上升為中央經(jīng)驗”。
在地方政府垂直管理改革方面，目前已有“陜西模式”和“大連模式”。前者在全省范圍內的所有設區市開(kāi)展，將人員編制上收、財務(wù)經(jīng)費由地方財政保障，干部實(shí)現以上級環(huán)保部門(mén)為主的雙重管理；后者選取需要重點(diǎn)環(huán)境監管的主城區作為改革試點(diǎn)，對主城區的監察和監測部門(mén)進(jìn)行垂直管理。
河北省環(huán)保廳相關(guān)人士更呼吁，要盡快建立省以下環(huán)保機構直管制度。通過(guò)增加預算和擴大地方環(huán)保機構的編制，提高地方環(huán)境管理的能力，以便其能夠履行在分析、監測、管理、技術(shù)及專(zhuān)業(yè)培訓以及執行等方面的責任。
雖然有利于破除地方利益牽制，實(shí)現獨立執法和執法專(zhuān)業(yè)化，但環(huán)保部政研中心上述專(zhuān)家對此表示，該改革有可能加劇政府內部不同部門(mén)之間的矛盾；地方政府完整功能發(fā)揮也會(huì )遭到削弱；還可能在垂直管理部門(mén)內部滋生腐��；環(huán)境立法規定的地方政府責任同樣難以落實(shí)，地方政府干擾則依然存在。
李慶瑞進(jìn)一步透露，環(huán)保部將試行“環(huán)境政策法制片會(huì )制度”，根據現已劃分的6大督查中心(華北、華東、華南、西北、西南、東北)所劃分的6大片區，由各省級環(huán)保部門(mén)成員單位輪流組織或聯(lián)合舉辦、環(huán)保部政策法規司參加，會(huì )議形式不限，并邀請有關(guān)專(zhuān)家參會(huì )。