●遼寧棚戶(hù)區改造創(chuàng )造了世界奇跡，總體完全成功
　　●實(shí)現了“四個(gè)巨變和一個(gè)提升”
　　●其“政府主導、市場(chǎng)運作”經(jīng)驗模式具有全球借鑒價(jià)值

圖為撫順市棚戶(hù)區改造前后對比圖。資料照片

　　遼寧省于2005年初在中國率先開(kāi)始探索大規模改造城市及國有工礦棚戶(hù)區的途徑及方式，用了4年的時(shí)間改造完成1萬(wàn)平方米及以上集中連片棚戶(hù)區2910萬(wàn)平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬(wàn)平方米，改善了70.6萬(wàn)戶(hù)、211萬(wàn)人的住房問(wèn)題，幾乎相當于聯(lián)合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標年均數量的近2倍，這在全球任何一個(gè)國家或地區都是一項巨大的成績(jì)。遼寧省棚改的做法、經(jīng)驗與問(wèn)題為學(xué)界的研究提供了很好的樣本、為其他城市的貧民住區改造提供了經(jīng)驗與借鑒，值得各界進(jìn)行認真總結與深入反思。

　　貧民住區——城市發(fā)展中的沉疴頑疾

　　貧民住區，國際上通常稱(chēng)為“貧民窟”，是貧困家庭生存生活的地方，是低收入人口大規模、大范圍聚居的地區。早在19世紀中葉，貧民窟就已“被廣泛認可為一種國際現象”。但是，直到20世紀五六十年代，貧民窟及其所引發(fā)的問(wèn)題的嚴重性才引起國際社會(huì )的廣泛關(guān)注。
　　首先，國際社會(huì )的貧民窟改造收效甚微，發(fā)展趨勢惡化。
　　伴隨著(zhù)城市化而生的貧民窟是一個(gè)世界難題�？v觀(guān)世界城市發(fā)展史，無(wú)論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟及類(lèi)似貧民窟問(wèn)題的困擾。高人口密度，移民眾多，高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣(mài)淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區的傳染源。許多國家(發(fā)達國家如美國、德國，發(fā)展中國家如巴西、印度、巴基斯坦等)為解決貧民窟問(wèn)題進(jìn)行了持續努力，然而效果并不理想：從1960年代“希望的貧民窟”開(kāi)始，經(jīng)由1970至1980年代債務(wù)十年中城市貧困的“大爆發(fā)”，直到今天百萬(wàn)人口以上的貧民窟；從利馬不斷延展的柵欄到馬尼拉的垃圾山，城市化與工業(yè)化甚至經(jīng)濟增長(cháng)分離開(kāi)來(lái)。貧民窟遍布整個(gè)星球，成為制約城市發(fā)展、影響居民生產(chǎn)生活的“頑疾”和“毒瘤”。聯(lián)合國人居署2012年報告顯示：2010年世界貧民窟人口已達到8.276億人，接近全球城市人口的四分之一；如果貧民窟人口數量繼續以同樣速度增長(cháng)，2030年將達到20億。聯(lián)合國人類(lèi)千年目標面臨嚴峻挑戰，數億貧民窟居民生活在夢(mèng)魘之中！
　　其次，中國城市的低收入住區社會(huì )問(wèn)題彰顯，改造挑戰巨大。
　　中國正在經(jīng)歷人類(lèi)歷史上最大規模的城市化加速過(guò)程。中國國家統計局的數據顯示，2011年中國大陸城鎮常住人口占總人口的比重首次超過(guò)50%；另外有高達2.61億的流動(dòng)人口在城市短暫居住，相當于日本人口的兩倍，而且每年仍有數百萬(wàn)計的新增人口涌入城市。隨著(zhù)低收入群體大量涌入城市，城市住房壓力急劇上升。一些城市的貧困住區問(wèn)題已經(jīng)彰顯，所謂的“城中村”、“棚戶(hù)區”在許多方面都與國外的貧民窟非常相似。根據國際經(jīng)驗，中國城市的貧民住房將面臨巨大的壓力，極有可能產(chǎn)生貧民窟。中國政府需要采取切實(shí)可行措施，防止貧民窟在中國重演。
　　第三，中國老工業(yè)基地的棚改迫在眉睫，亟須經(jīng)驗。
　　老工業(yè)基地的棚戶(hù)區是體制轉型的犧牲品。中國老工業(yè)基地是新中國工業(yè)的搖籃，曾經(jīng)為建成獨立、完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，為國家的改革開(kāi)放和現代化建設做出過(guò)歷史性貢獻。然而，伴隨體制轉型和資源枯竭，大量職工下崗失業(yè)，數百萬(wàn)工礦企業(yè)工人長(cháng)期生活在棚戶(hù)區中。棚戶(hù)區如同老工業(yè)城市身上的毒瘤，嚴重制約了城市的發(fā)展和轉型、居民的生產(chǎn)和生活！根據住建部住房保障司2010年1月發(fā)布的統計數據，中國棚戶(hù)區達1100多萬(wàn)戶(hù)左右　，中央政府同時(shí)做出決策和部署，要求各相關(guān)城市在其轄區范圍內進(jìn)行國有工礦企業(yè)及林業(yè)棚戶(hù)區改造。

　　遼寧：中國大規模棚改的先行者

　　作為老工業(yè)基地，遼寧是中國大規模棚改的先行者，由于困難重重，棚改一度是遼寧各級黨委政府面對的歷史性難題。2005年初，遼寧省委、省政府以非凡的勇氣和魄力打響了棚改攻堅戰，克服融資、拆遷、建設、分配等諸多困難，開(kāi)始大規模改造棚戶(hù)區，到2008年底取得重大階段性成果，比較成功地解決了棚戶(hù)區問(wèn)題，為中國乃至全球大規模棚戶(hù)區的改造提供了寶貴經(jīng)驗。
　　2004年以前為第一階段，小規模局部實(shí)施改造。
　　棚戶(hù)區嚴重制約了城市的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。為了解決棚戶(hù)區問(wèn)題，在黨中央、國務(wù)院的關(guān)懷和支持下，從20世紀八十年代中期開(kāi)始，遼寧省部分城市(如撫順、本溪)就已開(kāi)始對棚戶(hù)區進(jìn)行局部改造，由于受資金等條件的制約，當時(shí)的改造規模小，而且主要集中在城市中心區。以撫順市為例，從1987年開(kāi)始對棚戶(hù)區進(jìn)行改造，直到2004年共改造棚戶(hù)房面積74萬(wàn)平方米。截止到2004年底，撫順市尚有1萬(wàn)平方米以上集中連片棚戶(hù)房330多萬(wàn)平方米，按照以前的改造速度，全部改造完需要80年的時(shí)間。除大連和沈陽(yáng)兩市外，其他城市的棚改狀況與撫順市類(lèi)似，有的城市甚至更差，如阜新市。
　　2005-2008年為第二階段，即大手筆全面改造階段。
　　分散地、零星地改造對棚戶(hù)區發(fā)展演進(jìn)軌跡的改變無(wú)濟于事，對城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的影響甚小，棚戶(hù)區積累地各種社會(huì )問(wèn)題和社會(huì )矛盾日益突出，不僅制約了城市的經(jīng)濟發(fā)展，而且影響到社會(huì )的穩定。2004年底，遼寧省委主要領(lǐng)導冒著(zhù)零下30度的嚴寒，深入撫順市最偏遠、最貧困的莫地溝棚戶(hù)區調研。棚戶(hù)區居民的生活境況之差深深觸動(dòng)了剛剛上任遼寧省委書(shū)記的李克強，李克強當時(shí)即對居民承諾，“砸鍋賣(mài)鐵也要讓你們住上樓房！”隨后，遼寧省委九屆八次全會(huì )將棚改列為全省“一號民生工程”。2005年2月23日，省十屆人大三次會(huì )議提出了用兩至三年時(shí)間基本完成5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚改的任務(wù)目標。3月16日，遼寧省《全省城市集中連片棚改實(shí)施方案》出臺，提出用2到3年的時(shí)間基本完成806萬(wàn)平方米的棚改任務(wù)，使居住在棚戶(hù)區的24.8萬(wàn)戶(hù)、84.4萬(wàn)人居住水平和居住環(huán)境得到明顯改善。遼寧省大規模的棚改由此拉開(kāi)帷幕。
　　然而，遼寧省棚改工作面臨的難度超乎想象。以資金為例，800多萬(wàn)平方米的棚改所需資金初步預算就高達400億元，2004年底省級財政赤字高達401.76億元。加上貧困、就業(yè)、治安、環(huán)保、社區配套等因素，棚戶(hù)區拆遷改造可謂是困難重重。
　　在國家有關(guān)部門(mén)的大力支持下，由于措施得力，從2005年初至2006年末，遼寧省用不到兩年的時(shí)間完成了5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚戶(hù)區1212萬(wàn)平方米的改造任務(wù)，建設回遷樓1931.5萬(wàn)平方米，改善了34.5萬(wàn)戶(hù)、120萬(wàn)棚戶(hù)區居民的住房條件，提前完成了全省5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚改任務(wù)。2007年，遼寧又集中力量改造了299.4萬(wàn)平方米5萬(wàn)平方米以下、1萬(wàn)平方米以上城市連片棚戶(hù)區。至2008年，大規模棚改大獲全勝，1萬(wàn)平方米以上集中連片棚戶(hù)區基本改造完成。
　　2009年至今為第三階段，乘東風(fēng)繼續推擠，持續改造階段。
　　從2009年起，遼寧省開(kāi)始著(zhù)重研究解決棚改后續問(wèn)題。一是鞏固棚改成果，以讓棚改居民“住得好、住得穩”為出發(fā)點(diǎn)，檢查各項優(yōu)惠政策落實(shí)情況，及時(shí)解決棚改新區住房的土地使用證、產(chǎn)權證、消防驗收等遺留問(wèn)題，繼續跟進(jìn)對低保戶(hù)、特困戶(hù)的特殊援助政策，抓好棚改新區的居民就業(yè)與再就業(yè)、家庭增收問(wèn)題。二是繼續推進(jìn)面積較小的棚改工作，主要針對煤礦、有色礦山的棚改和1萬(wàn)平方米以下城市棚戶(hù)區，并取得一系列成果。

　　棚改的成就與效果

　　遼寧省棚改，采取政府主導，市場(chǎng)運作的改造模式，經(jīng)過(guò)7年的努力，到2011年底，全省共改造大面積棚戶(hù)區2910萬(wàn)平方米，建設4402平方米回遷樓，改善了211多萬(wàn)棚戶(hù)區居民的居住條件。從而有效地解決了低收入家庭住房困難，促進(jìn)了社區發(fā)展，改善了城市面貌，完善了城市功能，振興整個(gè)遼寧經(jīng)濟，擴大了政治影響。
　　第一，家庭巨變：住房狀況明顯改善，居民生活體面幸福。
　　棚改給居民的家庭生活帶來(lái)巨大改觀(guān)，表現在住房面積、住房結構、住房舒適度、家庭經(jīng)濟狀況、居民的幸福指數等方面。
　　住房面積明顯擴大。調查結果顯示，遼寧省棚戶(hù)區居民的戶(hù)均居住面積由棚改前的39平方米/戶(hù)增加到棚改后的57平方米/戶(hù)，平均增幅為46%。
　　住房結構更加合理，房屋舒適度顯著(zhù)提升。棚戶(hù)區居民從低矮潮濕的平方搬入廚衛齊全的樓房。
　　就業(yè)率增加。居民就業(yè)和再就業(yè)能力得到提升。全省14個(gè)市解決了19347個(gè)零就業(yè)家庭就業(yè)問(wèn)題，有80%的下崗失業(yè)居民實(shí)現了再就業(yè)。
　　家庭經(jīng)濟狀況明顯好轉。棚戶(hù)區居民收入由棚改前的戶(hù)均20，828元提高到棚改后的戶(hù)均31，035元，收入提高近50%.
　　第二，社區巨變：各類(lèi)設施配套完善，社區環(huán)境整潔優(yōu)美。
　　棚改極大地改善了社區的物質(zhì)和人文環(huán)境，相關(guān)配套設施齊全、生態(tài)環(huán)境明顯改善、社會(huì )治安好轉、文化生活豐富多樣。
　　棚改新區設計合理，充分考慮了各種配套設施的布局，各種公共服務(wù)配套設施齊全。調查數據顯示，棚改新區學(xué)校(包括幼兒園)、商場(chǎng)和醫院的覆蓋率最高分別是92%、90.5%和91.8%。郵局的覆蓋率為87%，80%的地區有銀行網(wǎng)店，而休閑娛樂(lè )設施的覆蓋率為69.4%。較高的生活與娛樂(lè )設施覆蓋率極大地便利和豐富了居民的物質(zhì)文化生活。經(jīng)過(guò)棚改，公共社區環(huán)境重新建立，設施殘缺、擁擠破敗的棚戶(hù)區被設施齊備、管理有序的新型社區所取代，過(guò)去的“入學(xué)難、看病難”得到極大改善。
　　第三，城市巨變：城市面貌顯著(zhù)改觀(guān)，空間結構明顯優(yōu)化。
　　通過(guò)棚改，遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善、城市形象提升、居民素質(zhì)提高、城市更加和諧、土地利用集約、空間結構優(yōu)化。
　　尤其是土地利用更加集約、土地收益大幅增加。遼寧利用棚改的契機，大規模進(jìn)行了土地整合，使土地進(jìn)入規范化的國有土地使用權交易市場(chǎng)，在公平、公開(kāi)、公正的前提下，面向社會(huì )招標拍賣(mài)掛牌。相當規模的土地交易資金成為棚改的建設資金。棚改前的棚戶(hù)區土地大多處于偏遠的工礦區或城市邊緣，加之環(huán)境較差，基礎設施不完善，土地價(jià)值較低。通過(guò)棚改，由于環(huán)境的改善和設施的完備，極大地提高了土地價(jià)值，最顯著(zhù)的特點(diǎn)是帶動(dòng)了房地產(chǎn)等投資。
　　第四，遼寧巨變：經(jīng)濟增長(cháng)加速、社會(huì )事業(yè)全面發(fā)展。
　　棚改不僅為顯著(zhù)改善了居民的生活狀況、重塑了社區環(huán)境、提升了城市形象，而且還推動(dòng)了全省經(jīng)濟社會(huì )事業(yè)的全面發(fā)展。
　　經(jīng)濟增長(cháng)加速。從2005年開(kāi)始持續至今，棚改對遼寧省的宏觀(guān)經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的影響。首先，由于棚改涉及方方面面，投入的建設資金直接帶動(dòng)效應，以及和建筑相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人員就業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響。其次，棚改后，棚改居民的相關(guān)就業(yè)的增加以及對經(jīng)濟的貢獻，都使得棚改這一事件對宏觀(guān)經(jīng)濟影響較大。2001-2004年，遼寧經(jīng)濟增長(cháng)平均為10.87%，2005-2010年達13.7%左右，拋去其他因素，棚改在其中起了很大的作用。
　　第五，政府形象提升：行政效率提高、黨群干群關(guān)系密切。
　　社會(huì )公平和公正。在棚改過(guò)程中，棚改居民對其中涉及的公平公正等問(wèn)題的認同相對較高。首先是對拆遷補償的公平性認同感高。
　　另一方面，對于棚改過(guò)程中住房分配公平的評價(jià)，也是90%的被調查者基本認為公平。
　　從對政府滿(mǎn)意度來(lái)看，棚改居民對政府在拆遷承諾兌現方面和辦事規范程度方面的滿(mǎn)意度較高。
　　行政效率提高、政府形象提升。遼寧省的棚改堅持以居民利益為基礎，在制定政策和實(shí)施過(guò)程中時(shí)時(shí)處處體現公平與效率。
　　聯(lián)合國人居署、世界銀行官員對遼寧棚戶(hù)區改造給予了高度評價(jià)，認為“遼寧棚戶(hù)區改造創(chuàng )造了世界奇跡，總體完全成功”、其“政府主導、市場(chǎng)運作”經(jīng)驗模式具有全球借鑒價(jià)值。

    執筆：
　　倪鵬飛：中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國社科院財經(jīng)戰略研究中心研究員
　　班吉：聯(lián)合國人居署全球監測與研究部主任、聯(lián)合國大學(xué)研究與培訓研究員
　　陳飛：中國社科院城市與競爭力研究中心研究員、首都經(jīng)貿大學(xué)城市學(xué)院博士
　　魏婕：西北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生