鼓勵發(fā)展新型股份合作經(jīng)濟，優(yōu)化農村資源、資產(chǎn)、資本（三資）結構，積極推進(jìn)土地承包權與經(jīng)營(yíng)權分離，讓農民獲得租金、薪金、股金（三金），創(chuàng )新開(kāi)展物權抵押探索，盤(pán)活農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體建設用地使用權、農村房屋產(chǎn)權、林權、水權（五權），是統籌城鄉發(fā)展出現的最新動(dòng)向。實(shí)踐證明，當“三農”問(wèn)題和資本及資本市場(chǎng)結合起來(lái)之后，就有了全新的解決之道。
一、當前統籌城鄉發(fā)展的新動(dòng)向
1、鼓勵發(fā)展新型股份合作經(jīng)濟，優(yōu)化農村“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）。
過(guò)去30多年來(lái)，我們充分發(fā)揮了農戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)的體制優(yōu)勢，實(shí)現了農業(yè)的跨越式發(fā)展。但是，統分結合中“統”的層次一直做得不好，一個(gè)重要原因是農村集體經(jīng)濟的衰落，導致一家一戶(hù)辦不了、辦不好的事，集體也無(wú)力辦。在統籌城鄉發(fā)展背景下，創(chuàng )新集體經(jīng)濟的組織方式和實(shí)現形式，推動(dòng)農業(yè)發(fā)展方式轉變已經(jīng)十分必要。
對此，蘇州在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面給予政策扶持措施，大力發(fā)展社區、土地、專(zhuān)業(yè)、富民、勞務(wù)等各類(lèi)合作社，走出了一條“戶(hù)戶(hù)有資本、家家成股東、年年有分紅”的富民之路。目前，全市農村股份合作經(jīng)濟組織累計達3324家。
重慶將現有專(zhuān)業(yè)合作社、村民小組或有條件的單位組建成農村股份合作社，將虛化的農村集體資產(chǎn)產(chǎn)權量化到戶(hù)、到人，通過(guò)發(fā)展農村股份合作經(jīng)濟組織，明晰了產(chǎn)權，將農民分散的資產(chǎn)集中起來(lái)，推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。
股份合作經(jīng)濟的發(fā)展，不僅壯大了集體經(jīng)濟，而且成為農民增收的新亮點(diǎn)。2010年，蘇州全市農民人均純收入達14657元，其中直接來(lái)自農村股份合作經(jīng)濟組織的收入達34億元，以農村股份合作經(jīng)濟實(shí)現的財產(chǎn)與投資性收入比重已提高到35%以上。
2、積極推進(jìn)土地承包權與經(jīng)營(yíng)權分離，農民獲得“三金”（租金、薪金、股金）。
近年來(lái)，我國農村勞動(dòng)力就業(yè)結構發(fā)生了轉折性變化，大量見(jiàn)識廣、學(xué)歷高、能力強的青壯年勞動(dòng)力轉移出農村，農業(yè)副業(yè)化、勞動(dòng)者老齡化的現象越來(lái)越普遍，“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地”的問(wèn)題更加凸顯。為了保證“最想種地、最愿種地、最有能力種地”的人來(lái)發(fā)展農業(yè)，江蘇通過(guò)分離土地承包權和經(jīng)營(yíng)權，采取租金補貼、收購價(jià)外補貼、農業(yè)保險等方式，大力扶持和培育專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)土地規模經(jīng)營(yíng)。
調查發(fā)現,不論在江蘇還是重慶，通過(guò)推動(dòng)土地承包權和經(jīng)營(yíng)權分離，實(shí)現土地規模經(jīng)營(yíng)，農民獲得了穩定的“三金”收入，即土地流轉租金、作為產(chǎn)業(yè)工人的薪金、土地股份合作社的股金。按照蘇州當地一位農民說(shuō)：“以前別人都種地你不種別人會(huì )說(shuō)你懶，自己出錢(qián)雇人也得種，現在不種地拿租金還分紅還有股份”。
3、創(chuàng )新開(kāi)展物權抵押探索，盤(pán)活農村“五權”（土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體建設用地使用權、農村房屋產(chǎn)權、林權、水權）。
現代生產(chǎn)要素進(jìn)入不足，是當前制約農業(yè)和農村發(fā)展的瓶頸，其中資金短缺特別是農民融資難問(wèn)題首當其沖。由于缺乏有效的抵押物，導致許多農民被排除在正規金融之外。事實(shí)上，農民擁有大量的資產(chǎn)如土地承包經(jīng)營(yíng)權、農村居民房屋所有權、林權等，但這些都不能作為有效抵押物，農村大量“沉睡資產(chǎn)”無(wú)法有效盤(pán)活。賦予農民在法定占有、自由支配的生產(chǎn)要素基礎上合法追求利益最大化的權利，在城鄉統籌發(fā)展背景下顯得越來(lái)越重要。
為了解決新農村建設和現代農業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題，從2008年起，重慶開(kāi)始進(jìn)行集體林權、農村土地流轉經(jīng)營(yíng)權等的抵押貸款探索。到2011年，全市“三權”抵押融資已達180億元。計劃到2015年利用“三權”抵押融資1000億元以上，占全市貸款總額上升到4%以上。江津區在確權頒證的基礎上，啟動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體建設用地使用權、農村房屋產(chǎn)權、林權和水權的抵押貸款探索，為暫不愿退房的“農轉城”人員和廣大農民開(kāi)啟了一扇融資大門(mén)，將農民的“死資產(chǎn)”變成了“活資源”。目前，全區已發(fā)放農村“五權”抵押貸款4.84億元。
4、穩步推進(jìn)農村新民居建設，實(shí)現“兩化”結合（就地城鎮化、移居城鎮化）。
我國的現實(shí)國情決定城鎮化發(fā)展必須堅持差異化的道路，單純依靠移居城鎮化很難走得通。為了有序推進(jìn)城鎮化，部分地區將城鎮建設與農村新民居建設結合起來(lái)，推進(jìn)就地城鎮化。例如，蘇州依托工業(yè)基礎較強、人口較多的行政村，以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向，建設農民集中居住區，加快就地城鎮化步伐。這些新型社區的水電路、學(xué)校、醫院等與周邊城鎮相差無(wú)幾。到2011年，全市農民集中居住率達到43%。揚州依托重點(diǎn)工程、重大項目和園區建設，積極推進(jìn)農民集中居住區建設，這些新型農民集中居住區的道路、供水、垃圾收運等配套設施齊全，基本達到小鎮水平，成為準城鎮化區域。未來(lái)農民集中居住是大趨勢。盡管目前一些地方政府為了追求建設用地指標和從農村土地中獲益，以城鄉土地增減掛鉤、舊村改造的名義迫使農民上樓，造成較大負面影響，但這些問(wèn)題的存在主要是由于體制不順和監管缺失造成的，不應該以此完全否定以農村新民居建設推動(dòng)農民就地城鎮化的做法。
二、統籌城鄉發(fā)展值得關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題
江蘇、重慶在統籌城鄉發(fā)展過(guò)程中，暴露出了一些問(wèn)題，部分是長(cháng)期積累問(wèn)題的顯化，部分問(wèn)題是新形勢下出現的新問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生既有政策體制的原因，也有操作方式的原因，集中表現在以下幾個(gè)方面：
1、用地難、融資難問(wèn)題在規模經(jīng)營(yíng)條件下進(jìn)一步放大，成為制約新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的瓶頸。
目前，江蘇和重慶兩地的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展較快，但也面臨一些難題。
一是現代農業(yè)用地問(wèn)題日漸突出。隨著(zhù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規模的擴大，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、涉農企業(yè)需要建設相應的生產(chǎn)配套用房，如農機用房、烘干用房等。但是，現行的城鄉用地增減掛鉤并沒(méi)有為現代農業(yè)用地預留空間，專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、涉農企業(yè)等不能隨便進(jìn)行建設，導致農業(yè)生產(chǎn)的設施沒(méi)地方堆放、糧食無(wú)法烘干，影響到正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的進(jìn)行。
二是長(cháng)期以來(lái)制約分戶(hù)經(jīng)營(yíng)的貸款難問(wèn)題在規�；�(jīng)營(yíng)條件下進(jìn)一步放大。隨著(zhù)土地經(jīng)營(yíng)規模的擴大、現代資本要素投入的增加，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對貸款的需求也越來(lái)越大。專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、涉農企業(yè)等擴大生產(chǎn)規模和延長(cháng)生產(chǎn)鏈條，只能依靠自身利潤積累，發(fā)展速度受限。據江蘇某地農委負責人介紹，“現在最缺資金的是農業(yè)企業(yè)。租了幾千畝地，投入很大，租金要付，水電路要建設，但建設的基礎設施不能抵押融資。要抵押土地使用權必須農民同意，但權證在農民手中，農民是不愿意的�！�
2、保持土地承包關(guān)系長(cháng)久不變政策停留在文件層面，具體落實(shí)面臨諸多難題。
土地問(wèn)題是當前農村各種問(wèn)題的癥結點(diǎn)。近年來(lái)，國家大力推進(jìn)土地確權頒證工作，部分地區農民已經(jīng)拿到土地使用權證書(shū)。然而，農民與土地之間的關(guān)系并沒(méi)有完全理順。十七屆三中全會(huì )文件《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變。但目前，該項政策僅僅還停留在文件層面，具體落實(shí)還存在很大困難。
一是地方政府、農民對“長(cháng)久不變”內涵的理解存在較大爭議，對“長(cháng)久不變”的起點(diǎn)和期限，“長(cháng)久不變”后如何確定土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉期限、征地補償標準等都缺乏清晰的認識。
二是我國目前許多涉及農村土地承包關(guān)系的法律法規，如《土地管理法》、《物權法》，還是在30年不變的基礎上設計的，落實(shí)長(cháng)久不變的政策缺乏相應的配套措施。
三是地方政府大多不愿冒風(fēng)險，處于觀(guān)望狀態(tài)，主動(dòng)性不夠。雖然中央文件已有明確規定，但目前除成都等少數地區外，大多數地區還沒(méi)有落實(shí)土地承包關(guān)系長(cháng)久不變的具體措施。
3、高財政投入、大規模補貼的現代農業(yè)只具“盆景”價(jià)值，示范和推廣作用有限。
從調研看，不管是江蘇還是重慶，發(fā)展現代農業(yè)走的都是“塊塊現代化”路子，依靠政府高財政投入和大規模補貼，集中建設示范區和示范點(diǎn)。
在江蘇，政府、村集體對現代農業(yè)建設給予高額的財政補貼，如當地某村建設的現代農業(yè)示范基地，各方面投入都很先進(jìn)，但畝均成本達到7000元。這種不計成本的投入方式主要依賴(lài)于強大的政府財力和村集體經(jīng)濟，其他地區很難學(xué)習。
在重慶某區，全區70%的涉農項目資金全部投向了該區的一個(gè)現代農業(yè)園，其他大量的地區卻很難獲得項目資金投入。按照該區某負責人的話(huà)：“示范點(diǎn)是忽悠出來(lái)的，是錢(qián)堆出來(lái)的，是資金整合投出來(lái)的”。這種盆景式的現代農業(yè)發(fā)展模式不是大田農業(yè)現代化的方向。
這種政府主導的農業(yè)現代化適用范圍有限、可持續風(fēng)險比較高。一旦地方財力出現問(wèn)題，農業(yè)現代化就可能發(fā)生倒退，“盆景”式的現代化適用范圍比較有限。
4、新民居建設中社會(huì )管理創(chuàng )新和公共服務(wù)存在盲點(diǎn)，農村社會(huì )管理存在一定隱患。
在推進(jìn)農民集中居住的過(guò)程中，地方政府比較重視見(jiàn)效快、能彰顯政績(jì)的基礎設施建設，但對社會(huì )管理和公共服務(wù)問(wèn)題還缺乏重視，如果處理不當，容易產(chǎn)生矛盾，形成新的社會(huì )不安定因素。
一是管理體制不順。農民集中居住區管理體制沒(méi)有理順，居民的政治文化生活、社會(huì )保障等未納入正常管理渠道。一些農民集中居住區往往突破了傳統行政區劃，但社區管理方式仍然延續原先的行政村組管理體制。
二是缺乏管理人才。目前建設的農民新村，很多都是在原有幾個(gè)行政村的基礎上形成的，成員數量增加，構成更加復雜，社會(huì )管理的難度更大，需要更多的懂管理的專(zhuān)門(mén)人才。但是，由于農業(yè)比較收益下降，農村對人才吸引力不強，大量農村人才外出務(wù)工，城市人才又很難下鄉，導致新民居的社會(huì )管理跟不上，很多矛盾不斷累積，存在一定的隱患。
三是公共服務(wù)籌資機制不合理。從分散居住轉變成社區居民后，很多農民通過(guò)繳費享受公共服務(wù)的意識不強，覺(jué)得以前都不用交費現在也不能交。但是，農村社區的管理和維護需要大量資金，一些居民新村在一次性進(jìn)行水電道路等建設投入后，根本沒(méi)有資金進(jìn)行管理維護，導致有新居無(wú)新村，村內環(huán)境狀況較差。
三、統籌城鄉發(fā)展應著(zhù)力做好四方面工作
統籌城鄉發(fā)展是城鄉關(guān)系、工農關(guān)系重新調整的過(guò)程，涉及面廣，矛盾錯綜復雜。結合江蘇、重慶先行先試的經(jīng)驗和問(wèn)題，當前推進(jìn)城鄉統籌發(fā)展，應堅持規劃引導、點(diǎn)面結合、序次推進(jìn)原則，優(yōu)先解決農村發(fā)展滯后和農業(yè)邊緣化的問(wèn)題，在加大財政投入，完善公共服務(wù)的基礎上，著(zhù)力做好以下幾方面工作：
1、盡快開(kāi)展土地承包關(guān)系長(cháng)久不變試點(diǎn)，推動(dòng)農村土地承包關(guān)系長(cháng)久不變政策落地。
建議將保持農村土地承包關(guān)系長(cháng)久不變寫(xiě)入法律，由政策層面上升到法律層面，完善相關(guān)配套法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權。妥善解決一些地區存在的延包遺留問(wèn)題，加快推進(jìn)土地確權頒證，將土地承包關(guān)系長(cháng)久不變一次確權到位，推動(dòng)土地承包由合同管理向物權化管理轉變。
認真總結成都等地試點(diǎn)經(jīng)驗，完善操作辦法，在統籌城鄉試驗區、兩型社會(huì )試驗區等擴大土地承包關(guān)系長(cháng)久不變試點(diǎn)，條件成熟后推廣至全國。在具體落實(shí)農地承包關(guān)系長(cháng)久不變政策的過(guò)程中，應研究解決好“長(cháng)久不變”的起點(diǎn)、期限的確定、農村新增人口補償、土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉期限、征地補償標準確定、土地承包經(jīng)營(yíng)權繼承與土地細碎化等問(wèn)題。
2、以解決現代農業(yè)用地難、融資難問(wèn)題為抓手，大力培育農村新型經(jīng)營(yíng)主體。
堅持把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在優(yōu)先位置，以破除新型經(jīng)營(yíng)主體用地難、融資難等問(wèn)題為重點(diǎn)，加快推進(jìn)現代農業(yè)發(fā)展。
一方面，積極探索基本農田集中連片地區現代農業(yè)附屬設施（農機庫房、烘干用房等）建設用地使用辦法。在城鄉建設用地增減掛鉤中，鼓勵引導地方政府優(yōu)先留出現代農業(yè)附屬設施建設用地。探索中央財政支持地方政府補貼規�；�(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)。
另一方面，著(zhù)力推進(jìn)農村金融制度改革，放寬村鎮銀行主辦發(fā)起人的限制條件，鼓勵金融組織、產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng )新，規范引導社會(huì )資本進(jìn)入現代農業(yè)。拓展有效抵押品范圍，創(chuàng )新土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體建設用地使用權、農村房屋產(chǎn)權等抵押方式。探索建立由政府（部分財政支農資金擔保）、銀行（計提貸款風(fēng)險金）、保險（部分農村政策性保險收益）、大戶(hù)或企業(yè)（交費）“四位一體”的風(fēng)險防范體系，協(xié)同解決農戶(hù)和企業(yè)融資難問(wèn)題。
3、重視和創(chuàng )新農民集中居住區的社會(huì )管理，加快構建長(cháng)效化的運轉機制。
將農民集中居住區社會(huì )管理作為加強和創(chuàng )新社會(huì )管理的重要任務(wù)，納入地方統籌建設管理范圍，全面加強農民集中居住區建設管理。制定和完善相關(guān)扶持政策，在穩定現有農村投入的基礎上新增部分向農民集中居住區適當傾斜。研究制定農村集中居住區社會(huì )管理規劃，建立健全小區議事會(huì )、小區戶(hù)代表大會(huì )、小區監事會(huì )等社區組織網(wǎng)絡(luò )，加強社區隊伍建設，理順社區治理關(guān)系。
加強農民集中居住區勞動(dòng)就業(yè)登記、培訓服務(wù)等管理體系建設，解決年齡偏大、文化素質(zhì)不高、技能缺乏的居民的就業(yè)問(wèn)題。加快建立以公共財政投入為主，社區居民、民間機構多方參與的籌資機制，多渠道保障農民集中居住區建設管理資金。深入探索農村集中居住區物業(yè)管理體制，研究制定符合農村集中居住區特點(diǎn)的社區物業(yè)管理辦法，推進(jìn)農村集中居住區物業(yè)管理規范化建設。
4、規范引導農村股份合作經(jīng)濟發(fā)展，提升統分結合中“統”的層次和功能。
盡快研究出臺相關(guān)政策，明確農村股份合作經(jīng)濟組織的集體經(jīng)濟組織性質(zhì)，允許農村股份合作經(jīng)濟組織進(jìn)行工商登記，解決其法人地位問(wèn)題。有條件的地區，加大對農村股份合作經(jīng)濟組織在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面的扶持力度，鼓勵和引導農村股份合作經(jīng)濟組織加快發(fā)展。
對農民持股比例高、發(fā)展前景較好的農村股份合作經(jīng)濟組織，要給予重點(diǎn)扶持。在股份合作經(jīng)濟發(fā)展基礎比較好的地區，要支持股份合作經(jīng)濟組織打破行業(yè)、地域和所有制界限，通過(guò)參股、聯(lián)營(yíng)等多種方式積極參與城鄉統籌發(fā)展，逐步從社區型向企業(yè)型、封閉型向開(kāi)放型、資源主導型向創(chuàng )新主導型轉變。
強化對農村股份合作經(jīng)濟的規范管理，引導其完善內部股權、財務(wù)管理、股金分配等制度，加強組織經(jīng)營(yíng)管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等的業(yè)務(wù)培訓，努力實(shí)現“民辦、民管、民受益”。
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