房地產(chǎn)調控發(fā)威 土地收入“斷炊”
在已公布上半年財政收入的省市里，北京、廣東、江蘇、浙江、河南上半年一般預算收入分別同比增長(cháng)5.3%、8.6%、12.9%、4.4%和16%，而這五省市去年同期增速均在20%以上，其中江蘇去年上半年的增速甚至達到31%。
此外，財政部數據顯示，上半年全國地方財政本級收入合計達31976億元，同比增長(cháng)14.4%，而去年同期增速為35.9%，增速下滑超過(guò)21個(gè)百分點(diǎn)。
財政收入增幅大降和經(jīng)濟增速放緩直接相關(guān)。北京市財政局表示，北京上半年財政收入大幅放緩，這主要是今年經(jīng)濟運行較上年有所放緩，加上宏觀(guān)調控政策等原因，致使與經(jīng)濟密切相關(guān)的主體稅種增幅偏低或呈現負增長(cháng)。
同時(shí)，隨著(zhù)房地產(chǎn)調控已步入深水區，地方財政一向依賴(lài)的土地出讓金收入出現“斷炊”現象。財政部數據顯示，上半年地方政府性基金本級收入13666億元，同比減少4142億元，下降23.3%，主要是國有土地使用權出讓收入11430億元，同比減少4342億元，下降27.5%。
這一現象在“北上廣”等一線(xiàn)城市更為嚴峻。據鏈家地產(chǎn)統計，包括北京、上海、廣州和深圳在內的一線(xiàn)城市2012年上半年土地出讓金僅為429億元，同比下降56.4%，各項指標也均降至2010年以來(lái)的最低點(diǎn)。北京今年上半年土地均價(jià)創(chuàng )3年來(lái)新低，成交量創(chuàng )4年新低，土地平均溢價(jià)率創(chuàng )5年最低，土地出讓金創(chuàng )5年最低。上半年，北京共計成交72宗土地，出讓金累計為144.88億元，僅為去年上半年327.2億元的44%。
據悉，上海今年上半年土地出讓金146.65億元，同比下降67.11%，土地成交面積211.39萬(wàn)平方米，同比下降56.60%。廣州今年上半年共出讓住宅用地11宗，土地出讓金16.43億元，同比下降29%。
土地出讓金減少對地方政府最直接的影響無(wú)疑是財政創(chuàng )收能力減弱。以北京為例，數據顯示，2011年共實(shí)現土地出讓收入1233.68億元，占全部政府性基金預算收入的91%。而今年北京市政府性基金預算收入為1060.6億元，如果按照去年相同比例核算，那么需要完成土地出讓金收入為965億元，但上半年實(shí)際上僅完成了144.88億元。
在商品房銷(xiāo)售持續回暖情況下，地方政府開(kāi)始趁熱集中推地，以緩解緊張的財政壓力。南京國土局更是一日連續發(fā)布41條土地出讓預告，廈門(mén)、廣州等地也在近期加速推地，地方政府推地熱情同步提升。
經(jīng)濟增速放緩，土地收入“斷炊”。與此同時(shí)，在“穩增長(cháng)”項目審批提速的背景下，地方財政資金配套壓力驟增。從中國經(jīng)濟發(fā)展長(cháng)周期來(lái)看，財政收入高增長(cháng)的“黃金十年”已經(jīng)結束，地方財政吃緊可能成為一種常態(tài)。
迫于財政壓力，各地動(dòng)作頻頻。趁著(zhù)商品房銷(xiāo)售回暖，地方政府趁熱集中推地，南京國土局一日連續發(fā)布41條土地出讓預告；在資源稅試點(diǎn)擴大范圍見(jiàn)到稅收成效后，甘肅等多地爭搶煤炭稅改革試點(diǎn)；地方融資平臺舉債大門(mén)再度敞開(kāi)，城投債審批發(fā)行提速，市場(chǎng)再擴容。
有專(zhuān)家表示，可以預見(jiàn)，未來(lái)地方政府會(huì )嘗試多種措施以緩解財力之痛。但長(cháng)期來(lái)看，要解決地方財政資金壓力問(wèn)題，應推出“允許地方政府陽(yáng)光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。這或許是解決問(wèn)題的良方。
配套資金或不足 城投債迅速擴容
在上半年經(jīng)濟“破八”之后，預計新一輪“穩增長(cháng)”的政策將會(huì )陸續出臺。從發(fā)改委審批的項目觀(guān)察，未來(lái)能源項目，以鐵路、公路、機場(chǎng)、農田水利為主的基礎設施建設，以及節能減排等環(huán)保項目將成為投資主要方向。
“但與2009年不同的是，地方政府的資金配套可能不足。房地產(chǎn)調控導致地方土地出讓金減少，加之上一輪投資中一些在建工程還需要資金，地方政府在新一輪投資中可能有心無(wú)力�！蹦持胁渴》莸胤秸块T(mén)人士說(shuō)。
有地方發(fā)改委官員指出，一些大項目需要先由企業(yè)提供20%左右啟動(dòng)資金，地方再配套一部分，然后銀行貸款再給予支持。但在經(jīng)濟前景不明朗的情況下，企業(yè)很難再提供啟動(dòng)資金，同時(shí)銀行壓力也很大，惜貸情緒非常嚴重，讓他們掏錢(qián)也不容易。
地方財政收入下滑，銀行惜貸情緒加重，地方政府舉債成為另一個(gè)現實(shí)選擇。不過(guò)，全國人大二次審議的預算法修正案草案明確規定地方政府不能舉債，同時(shí)刪除了一審稿中關(guān)于地方政府舉債的規定。這意味著(zhù)地方政府自主發(fā)債的“前門(mén)”再度關(guān)閉。
有參與預算法修訂討論的專(zhuān)家指出，2012年地方政府面臨償債高峰。今年既是地方融資平臺貸款到期的高峰期，也是2009年中央代地方發(fā)行的2000億元地方債的償債高峰期。2013年數萬(wàn)億元城投債也將進(jìn)入還本付息階段，地方政府壓力劇增�！翱赡苁强紤]到地方龐大的債務(wù)風(fēng)險，立法機關(guān)開(kāi)始重新考量地方發(fā)債的問(wèn)題�！�
但面對龐大的債務(wù)壓力和“穩增長(cháng)”項目上馬面臨的資金緊缺，地方政府“借新還舊”的發(fā)債需求強烈，地方融資平臺借債的“后門(mén)”再度敞開(kāi)——城投債在今年上半年迅速擴容。
上半年發(fā)行的城投債平均年利率在6%左右，高于五年期存款利率，這對機構配置也有足夠的吸引力。中金公司統計顯示，截至7月5日今年新發(fā)城投債達到4284億元，已接近去年全年的發(fā)行額。
與此同時(shí)，有關(guān)部門(mén)對城投債的審批也有放松、加速之勢。有媒體報道，由于地方政府融資需求高企，國家發(fā)改委正考慮允許非百強縣發(fā)行城投債，并在考慮推出基礎設施建設項目的私募債。對于納入中國銀監會(huì )監管名單的融資平臺，也考慮適當放松限制，如地方銀監局可以證明其“滿(mǎn)足退出融資平臺的條件、正在辦理退出”，便可以申請發(fā)債。
與此同時(shí)，銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì )對地方融資平臺發(fā)行中票和短融也開(kāi)始松綁�！按饲霸诘胤秸谫Y平臺發(fā)債方面，該企業(yè)若是在銀監會(huì )認定的地方政府融資平臺名單內，將不予發(fā)債注冊。而現在，協(xié)會(huì )的標準開(kāi)始放松�！苯灰咨虆f(xié)會(huì )人士稱(chēng)。
據介紹，在名單上的公司有四類(lèi)可發(fā)債，一是產(chǎn)業(yè)類(lèi)公司，如從事高速公路、鐵路行業(yè)，有真實(shí)的現金流入；二是全民所有制企業(yè)；三是從事保障房建設；四是國發(fā)19號文明確允許融資的如地鐵、軌道交通等公益性項目。
擴大資源稅試點(diǎn) 推進(jìn)房產(chǎn)稅改革
城投債成為地方政府面對債務(wù)壓力和財政壓力的現實(shí)選擇，但其風(fēng)險也是顯而易見(jiàn)的。地方財稅收入增速下滑和土地出讓金下降已成基本趨勢，沒(méi)有足夠的地方經(jīng)濟實(shí)力支撐，城投債風(fēng)險堪憂(yōu)。
如何解決中國經(jīng)濟發(fā)展中的資金問(wèn)題？有專(zhuān)家建議，應推出“允許地方政府陽(yáng)光舉債與加快建立以房產(chǎn)稅、資源稅為主的地方主體稅種”這一政策組合。而央行行長(cháng)周小川對此曾有過(guò)闡述。2011年4月，周小川在清華大學(xué)金融高端講壇上演講時(shí)曾指出，通過(guò)“市政債+財產(chǎn)稅”的組合，可避免地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財政。
盡管預算法草案的再次修改暫時(shí)使市政債短期“難產(chǎn)”，但目前地方政府通過(guò)財政部代理發(fā)債的模式?jīng)]有改變，2012年計劃發(fā)債金額2500億元。同時(shí)去年底經(jīng)國務(wù)院批準試點(diǎn)的滬浙粵深四地政府自行發(fā)債試點(diǎn)，一定程度上代表了擴大地方政府財務(wù)自主權的改革方向。中金公司認為，這方面的改革不會(huì )走回頭路，將在合適的時(shí)機下繼續推進(jìn)。
此外，目前我國將財稅收入主要向中央集中，而轉移支付制度并不完善；與此同時(shí)，財力與事權不匹配是當前中國公共財政建設面臨的突出問(wèn)題，地方財政承擔大量的公共支出責任，但缺乏主體稅種，沒(méi)有相應的財力保障�！皬漠斍靶蝿輥�(lái)看，把資源稅和房產(chǎn)稅發(fā)展為地方主體稅種的需求更加迫切�！必斦控斂扑L(cháng)賈康表示。
而正在推進(jìn)的營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)最終會(huì )導致?tīng)I業(yè)稅的取消，但目前營(yíng)業(yè)稅在地方財政收入中占據重要位置�！霸谶@種形勢下，從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴圍改革的需求來(lái)看，房產(chǎn)稅改革的必要性更加突出。對我國來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠為地方政府提供穩定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設得到重大推進(jìn)，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進(jìn)提供支撐。同時(shí)，該稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強化政府應發(fā)揮的再分配的功能作用�！辟Z康認為。
資源稅改革也應進(jìn)一步深化。實(shí)際上，2010年下半年在新疆啟動(dòng)的資源稅改革表明，在地方資源富集區，資源稅可以成為地方稅中具備支撐力的稅源。
深化資源稅改革，擴大從價(jià)計征范圍已被列為2012年經(jīng)濟工作中的主要任務(wù)之一。對此，有專(zhuān)家建議，有關(guān)部門(mén)應把握時(shí)機，爭取盡快將煤炭等重要資源品種納入資源稅從價(jià)計征范圍，并適當提高稅負水平。隨著(zhù)今后品種覆蓋面的擴大，其對地方財政的支撐作用將更為明顯。