繼河北省肅寧縣尚村農信社破產(chǎn)案正式進(jìn)入司法程序后，農村金融改革問(wèn)題再次受到關(guān)注。
一位接近監管部門(mén)的人士對《經(jīng)濟參考報》記者透露，今年開(kāi)始，銀監會(huì )對地方農信社經(jīng)營(yíng)管理現狀等展開(kāi)調研，旨在根據實(shí)際情況制定省級農村信用社聯(lián)合社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省聯(lián)社”)改革的具體辦法，并擇機出臺。
當前，金融機構信貸結構調整迫在眉睫，監管層不斷強調加大“三農”和小微企業(yè)支持力度。業(yè)內專(zhuān)家認為，農信社作為支農服務(wù)的主力軍，因受制于省聯(lián)社，金融服務(wù)現“脫農化”傾向。
“省聯(lián)社作為一級法人機構，有相當一部分已經(jīng)掌控了地方農信社的人事任免、信貸項目審批等權力，進(jìn)而成為地方政府的提款機、出納庫，這種狀況不利于農村金融市場(chǎng)改革，同時(shí)也將阻礙多層次金融體系建設。因此，省聯(lián)社改革是農信社改革的重要一環(huán)�！敝袊y行業(yè)協(xié)會(huì )專(zhuān)職秘書(shū)長(cháng)周永發(fā)接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
方向 省聯(lián)社新型管理體制正在醞釀
據《經(jīng)濟參考報》記者了解，按照監管層的思路，省社聯(lián)的改革將涉及三個(gè)方面：第一是強化省級社聯(lián)的服務(wù)功能建設，包括強化后臺服務(wù)、提升再清算、資金融通、產(chǎn)品研發(fā)等；第二是優(yōu)化省社聯(lián)履職方式，對社員(即轄內農信社)的董事、高管等管理人員從直接提名向從社會(huì )選拔應聘轉變，并取消按省統一法人；第三是加強省聯(lián)社金融服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才的培養，建立健全符合金融制度的人才評價(jià)和激勵機制。
“今年1月6日召開(kāi)的全國金融工作會(huì )議已明確，省聯(lián)社要‘淡出行政管理職能，強化服務(wù)職能’。此后，銀監會(huì )主席尚福林在2012年農村中小金融機構監管工作會(huì )議上也指出，省聯(lián)社的改革方向是企業(yè)化，核心內容是‘去行政化’�！边|寧省農村信用社聯(lián)合社一位負責人說(shuō)。
不過(guò)，他認為，“鑒于大多省份農信社歷史包袱沉重的實(shí)際情況，恐怕省聯(lián)社模式仍將在一定時(shí)期內維持�！�
早在2003年，隨著(zhù)農信社改革逐步深化，國務(wù)院下發(fā)了15號文，將農信社的行業(yè)管理職責下放給省級人民政府，各省相繼組建了省聯(lián)社或其他形式的省級管理平臺。
“省聯(lián)社在扭轉基層信用社管理混亂局面、處置風(fēng)險方面曾發(fā)揮了積極作用，但近年來(lái)部分省聯(lián)社公司治理結構不完善、市場(chǎng)定位出現偏差的情況日益凸顯，甚至不當干預基層成員農信社的經(jīng)營(yíng)，其消極作用已被監管層注意到�！敝袊嗣翊髮W(xué)財政金融學(xué)院研究金融市場(chǎng)與政策方向的教授王飛說(shuō)。
王飛進(jìn)一步指出，由于管理體制缺乏有效制衡，農信社內部管理的行政化色彩較重，即使是某些農信社已改制成農村股份制銀行，其高管的任命在很大程度上仍受到上級聯(lián)社的影響。強勢的行政化管理極大地影響了監督治理結構，導致權力制衡機制的功能喪失、加大管理層道德風(fēng)險。同時(shí)，省聯(lián)社、地市級省聯(lián)社派出機構、縣聯(lián)社的三級行政管理模式拉長(cháng)了管理鏈條，削弱了農信社經(jīng)營(yíng)的效率和靈活性。因此，改革農信社首先應該改革省聯(lián)社，重新梳理和完善其管理體制。
對于農信社改革的五年計劃，銀監會(huì )合作金融機構監管部主任姜麗明曾表示，“要穩步推進(jìn)省聯(lián)社改革，逐步構建以產(chǎn)權為紐帶、以股權為聯(lián)接、以規制來(lái)約束的省聯(lián)社與基層法人社之間的新型關(guān)系，形成省聯(lián)社與基層法人社的利益共同體�！�
現狀 農信社金融服務(wù)現“脫農”苗頭
事實(shí)上，與省聯(lián)社有這紐帶關(guān)系的基層法人社——農信社，其角色定位就是支農服務(wù)主力軍，目前，農信社發(fā)放的涉農貸款占全國各銀行業(yè)金融機構的三分之一以上，尤其是在中西部絕大多數縣城以下的鄉鎮，農信社是唯一的金融機構。
自成立以來(lái)，省聯(lián)社幫助農信社清理歷史虧損賬面，使得全國農村農信社不良貸款率從當初超過(guò)10%下降到今年6月末的4.7%，但目前存在的另一個(gè)新問(wèn)題卻是，金融服務(wù)“脫農、離農”的趨勢已有所顯現。
記者在廣西壯族自治區了解到，農信社對于支持政府項目熱情高漲，而涉農貸款的投放顯得經(jīng)驗不足，并且扶持小微的金融創(chuàng )新手段也非常有限。
來(lái)自廣西壯族自治區銀監局的調查表明，2012年以來(lái)，廣西區農信聯(lián)社為防范“個(gè)貸企用”等風(fēng)險，要求對已開(kāi)辦有企業(yè)的客戶(hù)，只能由企業(yè)而不能由企業(yè)主個(gè)人承貸，但新辦微企又因普遍缺乏規范財務(wù)報表而無(wú)法通過(guò)信貸管理系統的核驗，最終導致業(yè)主既不能以企業(yè)名義又無(wú)法以個(gè)人名義從農信社獲得貸款，陷入“兩頭不到岸”困境。截至今年6月末，僅玉林市區聯(lián)社就有107戶(hù)新辦微企因此無(wú)法獲得貸款支持。
“在很多省份，省級信用聯(lián)社存貸款規模已經(jīng)躍升為全省第一，地位儼然如一個(gè)省級銀行�！敝袊y行業(yè)協(xié)會(huì )專(zhuān)職秘書(shū)長(cháng)周永發(fā)說(shuō)。
他分析稱(chēng)，由于省聯(lián)社掌握著(zhù)基層信用社的人事任免權和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批權，省級聯(lián)社已經(jīng)很大程度上主導了社員的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而使農信社的資金更多流向了地方政府主導的項目，因此，造成農信社“離農、脫農”現象并不難理解。
從另一角度看，由于農信社經(jīng)營(yíng)發(fā)展獨立性不足，自身公司治理能力弱；在部分農村地區機構網(wǎng)點(diǎn)不足，金融服務(wù)機制建設大范圍滯后，發(fā)展求大、求全、求快，因此，業(yè)務(wù)上就傾向于追求“傍大款”。
“一個(gè)成熟的金融體系應該是普惠的金融體系，需要建立多層次的金融機構來(lái)發(fā)展。如果農信社都變成縣聯(lián)社、省聯(lián)社，變成了一個(gè)大的銀行機構，在這種情況下它就不可能再去為中小企業(yè)服務(wù)。農信社被政府利益綁架之后，投入到三農服務(wù)的貸款就將會(huì )有很大一部分被基礎設施投資所占用�！北本┐髮W(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示。
矛盾 地方政府與監管層博弈
不少業(yè)內專(zhuān)家認為，目前，我國農信社改革已進(jìn)入“深水區”，但因多種因素影響，合力推進(jìn)改革發(fā)展的“一盤(pán)棋”尚未形成，省聯(lián)社的改革阻力巨大。
省聯(lián)社是由縣聯(lián)社、市聯(lián)社慢慢發(fā)展而來(lái)的，監管層當初批準這一金融機構成立，意在使其充當一個(gè)管理者的角色，負責管理、指導、協(xié)調和服務(wù)全省農村合作銀行、農村信用聯(lián)社。換言之，省聯(lián)社是其組建的基層法人社的最終責任人。
“在縣域法人機構自身公司治理能力還不完善的情況下，如果強化其獨立性，那么很可能誘發(fā)新的風(fēng)險�！鄙鲜鲞|寧省農村信用社聯(lián)合社的負責人認為，“按照現有政策框架，省級政府應該承擔著(zhù)農信社的管理和最終風(fēng)險處置責任，因此，省級政府應成為省級聯(lián)社的改革主導者，由省級政府根據當地情況因地制宜地自主決定管理模式，不搞‘一刀切’�！�
也有市場(chǎng)人士分析稱(chēng)，對于省級政府而言，一旦削弱了省聯(lián)社的行政權力，那么地方項目信貸資金的籌措就不如以往便利，恐怕地方政府難有推動(dòng)改革的熱情。
對此，廣西銀監局內部人士坦言，“依靠地方政府推動(dòng)省聯(lián)社的改革難度非常大，說(shuō)白了，監管層與省社聯(lián)一直在進(jìn)行博弈�！�
有消息稱(chēng)，去年，甘肅省已完成省聯(lián)社辦事處改制成區域稽核中心的試點(diǎn)工作，區域稽核中心的主要職能是接受省聯(lián)社和監管部門(mén)的委托，提供統計、審計等服務(wù)。
業(yè)內人士認為，省級聯(lián)社未來(lái)改革模式應在維護縣級聯(lián)社法人地位的前提下，一方面向企業(yè)化方向演進(jìn)，另一方面向純粹的政策性監管機構過(guò)渡。
遼寧省農村信用社聯(lián)合社負責人說(shuō)，事實(shí)上，部分省份在深化省級聯(lián)社產(chǎn)權改革方面，作出了一些探索和實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗。這些模式對推進(jìn)省級聯(lián)社改革均有一定的借鑒意義。
比如，農村社會(huì )化程度高、城鄉一體化水平高的北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，組建了農村銀行機構，以省為單位統一了法人，重慶農商行已經(jīng)在香港上市；寧夏回族自治區聯(lián)社組建了黃河銀行，對全省縣級行社參股或控股管理，變行業(yè)管理為資本管理。