編者按：隨著(zhù)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，包括土地等各種要素迅速被吸收、積聚、重新組合。在這一過(guò)程中，產(chǎn)生了一個(gè)具有鮮明階段性特征的社會(huì )經(jīng)濟現象：大量農村土地被拋荒，不少村莊出現空心化，征地拆遷隨之成為社會(huì )難點(diǎn)、熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。透過(guò)紛繁復雜的矛盾乃至“亂象”，我們發(fā)現，在共和國廣袤的農村大地上，新一輪土地變革正在悄然演進(jìn)，并已成為與我國城市化進(jìn)程并行發(fā)展的另一個(gè)重要方面。本報自今日起，以土地“權變”：城市化下的農村土地變革為主題，推出四個(gè)板塊進(jìn)行探究，敬請讀者關(guān)注。
斷壁殘垣、荒草叢生、大門(mén)緊閉、空無(wú)一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國東中部農村里真實(shí)的一幕。
隨著(zhù)近年來(lái)城鎮化、工業(yè)化持續推進(jìn)，大量農村人口涌入城市及其周邊地區，不少遠離城市的村莊普遍出現“空心化”現象。
由此帶來(lái)的結果是，大量的宅基地及地上房屋常年無(wú)人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農村環(huán)境整治的“頑疾”，也造成寶貴的土地資源浪費嚴重。
村莊房屋空置率居高不下
地處膠東半島的乳山，是山東省30強縣市之一，兼有南部沿海和北部?jì)汝懮絽^鄉鎮。乳山市政府開(kāi)展的農村住房調查顯示，與南部沿海多數村莊大約10%的房屋空置率相比，北部?jì)汝懮絽^經(jīng)濟薄弱村的空置率在26%左右，部分村莊的空置率甚至在40%至50%。
《經(jīng)濟參考報》記者在乳山市午極鎮樗樹(shù)崖村看到，村子數百處宅基地上，在村民正常居住的房屋之間，星羅棋布地夾雜著(zhù)許多空置的宅地和房子，許多房屋已經(jīng)坍塌損毀，只剩下斷壁殘垣或者地面上一個(gè)地基的框架存在，如同生長(cháng)在這個(gè)美麗村莊上的一道道“疤痕”。
在村民文化廣場(chǎng)北邊大約20米的地方，三處廢棄得只剩下地基磚圍子的宅基地一字排開(kāi)，其中一處已經(jīng)部分開(kāi)墾為菜地，菜地繼續往南又是一處已經(jīng)坍塌多年無(wú)人居住的廢宅。
廢宅的主人是63歲的王洪友，宅子是王洪友的父母留下來(lái)的土房子，已經(jīng)有幾十年的歷史了；王洪友夫婦現在居住在村里另一處條件稍好的宅子里。被部分開(kāi)墾為菜地的宅基地的主人是80多歲的王樹(shù)升，老人從午極鎮供銷(xiāo)社退休后和女兒住在一起，這處宅基地已經(jīng)荒廢多年。
樗樹(shù)崖村支部書(shū)記王樹(shù)禮說(shuō)，村里約有近600處宅基地，其中常年空置損失的房子和宅地至少有150處，除了正常生育之外，村里的人口幾乎只進(jìn)不出、逐年減少，加上人口自然死亡，空置的宅子越來(lái)越多。
在位于中部地區的湖北省，類(lèi)似的空心化情況也大量存在。湖北省黃石市陽(yáng)新縣三溪鎮姜福村是一個(gè)偏僻的山村，轄21個(gè)村民小組、818戶(hù)、3598人，現有耕地3169畝，人均耕地不足1畝。近年來(lái)，隨著(zhù)新農村建設的不斷推進(jìn)，村民們紛紛到公路邊建房，公路修到哪，新房就建到哪，再加上村民長(cháng)期外出打工、進(jìn)城以及老人自然死亡等原因，“空心化”越來(lái)越嚴重。
村支部書(shū)記明道祥說(shuō)，前些年，村里空置的舊房子越來(lái)越多，拆又不能拆，賣(mài)又不肯賣(mài)，都成了危房；通村路修好后，村民們又一窩蜂到馬路邊建新房，既造成了土地的浪費，又給村里留下了安全隱患。最多的時(shí)候，全村空置的舊房子有80多戶(hù)，占10%左右。
“在我們這里，耕地就是村民的命根子，但在2008年以前，由于舊房子拆不了，村民又亂占耕地建新房，全村年均減少耕地十幾畝�！痹诖逦瘯�(huì )，明道祥扳著(zhù)手指頭說(shuō)，“2002-2005年，全村減少耕地170多畝，相當于一個(gè)村民小組的耕地面積，照這樣下去，村民們的飯碗過(guò)不了幾年就保不住了�！�
空心村綜合整治潛力超億畝
村莊“空心化”問(wèn)題已經(jīng)引起越來(lái)越多的關(guān)注。2012年3月底發(fā)布的《中國鄉村發(fā)展研究報告——農村空心化及其整治策略》認為，中國農村空心化現象嚴重，應積極推進(jìn)“空心村”綜合整治，以破解土地供需矛盾，促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展。
這份由中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所撰寫(xiě)的報告指出，改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著(zhù)中國工業(yè)化、城鎮化的快速發(fā)展，農村常住人口持續減少，造成了農村“人走房空”的現象，并由人口空心化逐漸轉變?yōu)樯婕叭丝�、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎設施的農村地域空心化，產(chǎn)生了大量空心村，已成為推進(jìn)新農村建設和統籌城鄉發(fā)展面臨的難題。
課題組對山東、河南等地4.6萬(wàn)宗宅基地、6500余農戶(hù)調查發(fā)現，農村宅基地廢棄閑置量很大，打谷場(chǎng)、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低——以山東禹城市村莊為例，空心村整治可凈增耕地13%至15%。
參與課題調研的中科院地理資源所研究員劉彥隨說(shuō)，農村空心化在國外也具有普遍性，但我國農村空心化要遠比其他國家更復雜、更嚴重。農村空心化直接導致農村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉村人居環(huán)境，造成土地資源的浪費。
宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問(wèn)題的核心。據透露，“經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮化情景，通過(guò)構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤(pán)活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝�！�
中國社科院農村所研究員黨國英等專(zhuān)家曾經(jīng)在河北省館陶縣冀淺村調研，他們統計，冀淺村的土地大約有39%沒(méi)有得到有效利用。村里約400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考慮到有的農戶(hù)房屋利用率低的情形，這個(gè)村土地有效利用的程度還要低一些，按一幅宅基地應居住4人計算，這個(gè)村可節約宅基地約52%。
除冀淺村外，黨國英等專(zhuān)家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個(gè)行政村進(jìn)行了調查，他們以大范圍村莊調查數據為基礎進(jìn)行估算表明，我國村莊空置面積超過(guò)1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。
空置宅地集約利用難
當前，村莊“空心化”帶來(lái)的土地浪費十分驚人，但受限于當前宅基地流轉及房屋產(chǎn)權法律法規的制約，加上這些空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，這些空置宅地集約利用面臨三大難題。
難題一，一戶(hù)多宅確權難。乳山市政府農村住房調查數據顯示，全市通過(guò)繼承而來(lái)的空置房(宅地)達30704棟，占空置房總數的75%�；\統而言，這些空閑宅地擁有者均屬于“一戶(hù)多宅”，違背了《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區、直轄市規定的標準�！�
乳山市建設局副局長(cháng)劉建華說(shuō)，仔細分析，這些繼承而來(lái)的空閑宅地至少分為三種情況，第一種是繼承人父輩甚至祖輩已經(jīng)去世的，屬于典型的“一戶(hù)多宅”；第二種是父輩或祖輩依然在世，但長(cháng)期與繼承人生活在一起，屬于“準一戶(hù)多宅”；第三種則是繼承人已經(jīng)成為城鎮居民或長(cháng)期在城鎮居住。
湖北省黃石市國土局高級工程師趙利和說(shuō)，“一戶(hù)多宅”“宅地超標”的情況在湖北十分普遍，與這些閑置宅基地多為合法宅基地相比，許多繼承人都是另占集體建設用地甚至耕地建設住房，這些現實(shí)中大量存在卻沒(méi)有合法身份的宅基地下一步該如何確權，是當前宅基地使用權確權登記工作中面臨的一大難題。
難題二，宅地分散利用難。乳山市大孤山鎮鎮長(cháng)劉培根說(shuō)，從現有政策來(lái)看，國家支持空閑宅基地利用的政策主要是增減掛鉤，但增減掛鉤均要求集中連片進(jìn)行土地整理和復墾，而多數村莊空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，不符合增減掛鉤的要求，也無(wú)法申請土地整理和復墾資金。
難題三，缺乏資金回收難。山東省萊西市國土局副局長(cháng)李凌云說(shuō)，按照國家規定，“一戶(hù)多宅”中多余的宅基地應由村集體無(wú)償收回，但根據物權法的規定，這些宅基地上的房屋產(chǎn)權屬于繼承人，收回時(shí)應對繼承人進(jìn)行補償。然而，這些空心化率較高的村莊大多遠離城區、經(jīng)濟薄弱，村集體沒(méi)有能力拿出這筆資金，地方政府因缺乏政策引導和資金支持也沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行回收。
劉建華曾經(jīng)在鄉鎮擔任鎮長(cháng)五年，從擔任鎮長(cháng)時(shí)為土地指標奔波到目前分管村鎮建設，雖痛感宅基地閑置浪費，卻十分嘆息地說(shuō)：“明知道有那么多宅基地空在那里，卻動(dòng)不了，只能‘干著(zhù)急’�！�
規劃缺失致無(wú)章可循
“我搞了一輩子土地規劃和整理，這些年感到痛心的是，我們的農村規劃沒(méi)有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規劃，許多村莊治理也就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木了�！遍L(cháng)期關(guān)注村莊治理的湖北省黃石市國土資源局高級工程師趙利和說(shuō)。
當前，我國絕大部分土地集中在農村，實(shí)施村莊“空心化”治理和宅基地利用，挖掘既有土地潛力也靠農村。
然而，《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖北等地采訪(fǎng)發(fā)現，由于許多村莊都沒(méi)有正式的規劃，新的居民聚居點(diǎn)及道路、供水、供電等基礎設施建設均“無(wú)規可循”，因而成為橫亙在空閑宅基地整理利用面前一道難以逾越的難題。
根據《城鄉規劃法》的規定，“縣級以上地方人民政府根據本地農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊，應當依照本法制定規劃，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求�？h級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規定以外的區域的鄉、村莊制定和實(shí)施鄉規劃、村莊規劃�！�
正因為規劃法對村莊規劃并沒(méi)有全覆蓋的硬性規定，村莊規劃也就成了可有可無(wú)的事情。
從《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖北10多個(gè)縣市采訪(fǎng)的情況來(lái)看，目前鄉鎮一級規劃基本實(shí)現全覆蓋，村莊規劃則主要集中在城市或縣城周邊地區，其余多數村莊沒(méi)有正規的規劃，村莊改造面臨難題。
分管村鎮建設的山東省乳山市建設局副局長(cháng)劉建華說(shuō)，乳山在上世紀80年代曾經(jīng)做過(guò)一批村莊規劃，但這些規劃早就過(guò)時(shí)了。最近5年搞新農村建設，其中一個(gè)核心的東西就是土地，新農村建設中大量的基礎設施、公益設施、新建住宅等都需要占地，部分村莊也就此進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規劃，但這些規劃大多不是正規有資質(zhì)單位設計的規劃，缺乏法律效力，同時(shí)也缺少與土地利用總體規劃及國土、建設、規劃等部門(mén)的銜接，用地規劃許可證辦不了，實(shí)施效果并不好。
湖北省利川市國土執法大隊大隊長(cháng)胡明釗說(shuō)，利川市絕大多數村莊沒(méi)有正規的規劃，這也是造成部分村莊出現村干部和村民隨意劃分宅基地、亂搭亂建、加高加蓋等違建情況的一個(gè)重要原因。
《城鄉規劃法》規定，“各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算�！�
不過(guò)，《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，由于增減掛鉤試點(diǎn)門(mén)檻高、指標少，加上國家尚未出臺村莊“空心化”治理的引導和支持政策，地方政府在提供預算支出編制村莊規劃方面明顯缺乏動(dòng)力。
不僅如此，越是“空心化”程度較高、宅基地整理利用空間大的村莊，一般情況下也越是經(jīng)濟薄弱的村莊，集體收入大多十分微薄，面對正規設計單位動(dòng)輒數萬(wàn)甚至數十萬(wàn)元的村莊規劃勘測、設計和編制費用，只能“一聲嘆息”。
針對“最廣闊的土地上最缺少規劃”這一現實(shí)狀況，趙利和、胡明釗等基層干部建議，國家根據東、中、西等不同區域經(jīng)濟狀況，對編制村莊規劃進(jìn)行不同程度的“以獎代補”政策。負責財政預算的地方政府可以采取集中招標的方式，遴選一到兩家設計單位集中編制一批經(jīng)濟型村莊規劃，以經(jīng)濟型村莊規劃來(lái)推進(jìn)村莊“空心化”治理和宅基地集約利用。
蓬萊市委書(shū)記張代令建議，實(shí)施村莊規劃應在尊重農民意愿的基礎上分批分步實(shí)施，切忌“一哄而上”和“一刀切”。實(shí)施村莊規劃也并非每一個(gè)村都要制定規劃，對于“空心化”程度較高的村落，可以采取一個(gè)中心村帶幾個(gè)“空心化”村莊組建大村或成立聯(lián)合黨支部等多種形式，集中成片進(jìn)行規劃；對于部分百姓無(wú)意愿、規劃需求弱的村莊，可以暫不進(jìn)行村莊規劃，待條件趨于成熟時(shí)再制定。
湖北省人大代表、陽(yáng)信縣三溪鎮姜福村支部書(shū)記明道祥以及三溪鎮國土所所長(cháng)汪祖穩等建議，實(shí)施村莊規劃一定要符合土地利用整體規劃，并做好與國土、建設、交通、規劃、農業(yè)等部門(mén)的銜接，統籌利用好各部門(mén)的政策與資金支持，從規劃環(huán)節開(kāi)始就集中各方力量推進(jìn)經(jīng)濟薄弱村莊的集約型建設與改造。
