“征地拆遷是‘天下第一難’！”——這幾乎是當前地方干部的共同看法�！督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，江蘇、海南、北京多個(gè)農村通過(guò)“產(chǎn)權調換”制、“集體股金”制、“同地同權”制等創(chuàng )新，探索讓城市化、工業(yè)化成果“反哺”農民的新方式，使得農民從害怕征地轉變?yōu)榉e極參與，逐步探索出來(lái)一個(gè)行政權力與民事權利互不侵犯、行政調控與市場(chǎng)配置邊界清晰的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟管理新格局。
推進(jìn)征地拆遷存三大矛盾
國土資源部耕地保護司司長(cháng)嚴之堯介紹，改革開(kāi)放以來(lái)，我國征地拆遷規模大、速度快，為工業(yè)化和城鎮化提供了重要支撐。然而，在快速推進(jìn)中也出現了三個(gè)明顯的問(wèn)題，導致社會(huì )矛盾突出，對經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。
首先是一些地方因制度設計的缺陷與不合理，造成補償標準低、安置方式簡(jiǎn)單、救濟渠道不暢，被征地農民未能實(shí)現生產(chǎn)生活的同步快速發(fā)展，甚至因征地致貧。
其次是近年來(lái)，隨著(zhù)土地價(jià)值大幅上漲，被征地農民提高補償安置的訴求日益強烈。而一些地方出現了“天價(jià)”補償現象，最極端的個(gè)案是，不止一個(gè)城市出現過(guò)城郊一戶(hù)農民補償上億元�！疤靸r(jià)”補償擾亂了市場(chǎng)，不僅增加了征地難度，還導致征地行政成本與經(jīng)濟成本畸高。
第三，征地拆遷事件受關(guān)注度高，極易成為網(wǎng)絡(luò )輿論熱點(diǎn)事件，激化征地矛盾。
征地拆遷形成的社會(huì )潛在隱患越來(lái)越突出。
蘇瓊模式：“產(chǎn)權轉換”
記者在江蘇泗洪上塘鄉、石集鄉、昆山花橋鎮采訪(fǎng)了解到，三個(gè)鄉鎮都在“中心鎮”建設農民集中居住區，擁有商品住宅產(chǎn)權，以此置換農民住房�！爱a(chǎn)權調換”后，農民住房?jì)r(jià)值普遍增長(cháng)2至3倍�！鞍徇M(jìn)中心鎮的二層小樓，一套房子值四、五十萬(wàn)，還能抵押貸款，農戶(hù)都愿意�！笔l農民馮喜良說(shuō)，村里絕大多數的農戶(hù)都搬進(jìn)了農民集中居住區，也有不愿意搬的，搬不搬都由農民自愿，沒(méi)有強迫。
“產(chǎn)權轉換”制另一方面是農民宅基地的流轉。上塘鄉、石集鄉對于拆遷農民的宅基地并不是由政府征收，而是經(jīng)過(guò)平整后用于農業(yè)，以土地合作社的形式，將農民承包經(jīng)營(yíng)權變?yōu)楣蓹��；蜴倓t探索將農民宅基地置換商業(yè)配套用房，以拓寬農民增收途徑。
海南陵水縣是一個(gè)國家級貧困縣，黎安鎮大墩村曾是個(gè)半漁半農的窮村，全村村民1/3世代以近海捕魚(yú)為生，2/3以種地為主。1993年，縣政府未經(jīng)村民同意，便以開(kāi)發(fā)國際旅游城的名義，將全村7000多畝土地予以征收，每畝地補償標準700元，人均分得征地補償款僅650元。
然而，招商引資來(lái)的20多家企業(yè)在圈地后，只是將土地用于抵押貸款，并沒(méi)有開(kāi)發(fā)。失地后的大墩村民陷于無(wú)業(yè)無(wú)崗的境地。
2010年，陵水縣引進(jìn)了新的旅游項目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園項目，項目建設需征收大墩村3108畝土地和收回7000多畝國有土地使用權。這次的征地拆遷補償、安置、生產(chǎn)、就業(yè)等方案，讓村民們頗感滿(mǎn)意。
一些村民告訴記者，征地后，他們的生活發(fā)生了很大的變化：縣政府扶持大墩村成立了村辦股份公司，每個(gè)村民都擁有等額股份，享有穩定的財產(chǎn)性收益。僅2011年，每股收益就有2萬(wàn)多元。村辦股份公司創(chuàng )辦了混凝土攪拌站、節能環(huán)保磚廠(chǎng)等企業(yè)，每年可創(chuàng )利近3500萬(wàn)元。村里還計劃在政府給的“留用地”上對外合作建設一家五星級酒店；同時(shí)，自建6萬(wàn)平方米的出租商鋪、公寓等物業(yè)，預期年出租純收益在3000萬(wàn)元以上。
月川模式：破解“城中村”改造難題
城中村改造是當前許多大城市面臨的另一個(gè)“硬骨頭”。月川社區是三亞市最大的城中村。三亞原體育廣場(chǎng)項目從2001年開(kāi)始對這里實(shí)施征地，但因補償標準過(guò)低，征地幾度停止，直到2008年才最終完成供地，整個(gè)征地過(guò)程堪比“八年抗戰”。
2007年，三亞市政府在月川社區的改造中，按照“政府主導、農民參與、同地同價(jià)同權、多方共贏(yíng)”的思路，探索出了一套新征地模式，一舉扭轉了“城中村”改造征地嚴峻和艱難的局面�，F在每個(gè)村民都是村辦股份公司擁有等額股份的股東，2201名股民全部買(mǎi)了農村養老保險金，并于年底根據集體經(jīng)濟收入進(jìn)行股份分紅。目前，每個(gè)股民固定資產(chǎn)評估值達70多萬(wàn)元，2012年底的分紅有望達到人均2萬(wàn)元，每戶(hù)平均達到8萬(wàn)元。
“月川模式”的主要做法是，首先讓農民成為實(shí)施拆遷主體。從征地拆遷開(kāi)始，就明確被征地農民的拆遷主體地位。政府只發(fā)揮指導、監督、宣傳和協(xié)調保障作用，由居委會(huì )成立股份制公司，與征地所在鎮(區)政府簽訂有關(guān)協(xié)議書(shū)，組織和實(shí)施完成征地拆遷。政府將征地拆遷補償費和工作經(jīng)費“打包”給股份公司，支付村民拆遷補償費后的結余部分，就變成股份公司的盈利，由全體村民共享。公司的第一單業(yè)務(wù)是協(xié)助市政府征收涉及140戶(hù)居民、面積196畝的市行政中心用地，獲得了1.9億元的拆遷包干費用。1994年以來(lái)，政府已多次嘗試對這塊地進(jìn)行強制拆遷，均未如愿；這次采取了“包干”方式，村民僅花54天就自行完成了曾經(jīng)11年拆不動(dòng)的“城中村”拆遷，實(shí)現了和諧拆遷、幸福安置。
其次是實(shí)行同地同價(jià)同權。在月川社區的改造中，三亞市政府除了按政府指導價(jià)對被拆遷人予以足額貨幣補償和安置外，還專(zhuān)門(mén)出臺文件，實(shí)行同地、同價(jià)、同權政策，征收集體建設用地出讓的純收益扣除20%用于支付該地塊所應分擔的公共基礎設施建設費用以外，剩下的80%全部返還農民。市政府征用月川居委會(huì )五組13畝土地，返還土地出讓收益1120萬(wàn)元，是土地補償款的350倍。
第三是實(shí)行留地安置新模式。當地政府在拆遷改造后直接以劃撥方式將127.7畝土地預留給月川居委會(huì )，積極培植適合農民從事的、有穩定收入流的產(chǎn)業(yè)，不僅每年獲得穩定的經(jīng)營(yíng)收入，而且壯大了集體經(jīng)濟資產(chǎn)。農民用這塊地蓋起了酒店、市場(chǎng)等，所有物業(yè)只租不售，出租所得全村人平分。每個(gè)股民固定資產(chǎn)目前評估值達70多萬(wàn)元。
北塢模式：村集體破冰小產(chǎn)權
“要讓農民在城市化過(guò)程中享有最大利益，我一直主張，自己的地自己開(kāi)發(fā)建設，把產(chǎn)業(yè)留給農民�！北眽]村村支書(shū)張泉說(shuō)，“不然的話(huà)，開(kāi)發(fā)商全把地‘研究’走了，你再想發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)就沒(méi)有地了�！睆埲痛迕駛兊钠谂问牵涸诖寮w土地上自主開(kāi)發(fā)建設“大產(chǎn)權”房，這個(gè)愿望在北京市重點(diǎn)村的改造中逐漸破冰。
2009年初，北塢村城鄉一體化項目啟動(dòng)。2月3日，北京市15部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)綠隔地區城鄉結合部發(fā)展及啟動(dòng)北塢村試點(diǎn)方案的建議》亮相，使集體經(jīng)濟組織(鄉集體資產(chǎn)運營(yíng)機構或村生產(chǎn)合作社)自行開(kāi)發(fā)配建商品房有了可能性。
“村民自始至終都是主體，騰退方案完全是在民主的基礎上產(chǎn)生的�！北眽]村村委會(huì )主任郭春利告訴記者，他已記不清一個(gè)多月中到底召開(kāi)了多少次有關(guān)騰退改造方案的工作會(huì )和座談會(huì )，充分征求各方意見(jiàn)，改造方案先后19次易稿修改。
根據方案，北塢舊村搬遷騰退村民按本地區已批準的合法有效的宅基地土地面積按1：1比例換回安置樓房建筑面積，互不找差價(jià)，本著(zhù)誰(shuí)先簽訂騰退協(xié)議誰(shuí)先選擇安置樓房的原則進(jìn)行選房，每戶(hù)村民平均可獲得2至3套房屋。騰退方案還對補償標準、各項補助費及獎勵標準等進(jìn)行了明確規定。經(jīng)過(guò)熱烈討論后，全體村民代表一致通過(guò)了方案。
北塢村的集體經(jīng)濟組織，這次實(shí)實(shí)在在地擁有了自行支配和經(jīng)營(yíng)集體土地的權利，包括在騰退出來(lái)的宅基地上自主進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。在對村民的土地確權后，北塢村的村民按權利大小轉化為集體經(jīng)濟組織的股東。
張泉告訴記者：“村民居住的回遷房性質(zhì)是經(jīng)濟適用房�！边@意味著(zhù)，如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經(jīng)濟補償。此外，北塢試點(diǎn)調整中騰退出來(lái)的宅基地，除了用于村民回遷房建設之外，其他將用于綠地和產(chǎn)業(yè)用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)用地約325畝。
在村一級的規劃中，產(chǎn)業(yè)用地主要分為四大塊：一是圍繞閩莊路汽車(chē)一條街，發(fā)展奔馳、雷克薩斯兩個(gè)高端汽車(chē)銷(xiāo)售產(chǎn)業(yè)；二是結合外來(lái)人口比較多的現實(shí)，建設一個(gè)2萬(wàn)平方米的外來(lái)人口居住公寓。三是建設一個(gè)用地4公頃的生態(tài)園，包括一個(gè)四星級酒店，一個(gè)生態(tài)餐廳以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套。四是7萬(wàn)平方米的高檔酒店建設。
“這些項目，一個(gè)是考慮到本地農民的就業(yè)問(wèn)題，還有就是本地集體經(jīng)濟的發(fā)展�！睆埲f(shuō)，如果產(chǎn)業(yè)規劃全部到位的話(huà)，將增加800至1000個(gè)就業(yè)崗位。
北塢村的方案強調充分發(fā)揮農民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，張泉為法人代表，“不以營(yíng)利為目的，主要負責這個(gè)項目，也就是回遷樓和四塊產(chǎn)業(yè)用地的開(kāi)發(fā)建設�！�
北京大學(xué)法律系教授王錫辛說(shuō)，“北塢模式”的特殊性在于政府“特事特辦”，繞開(kāi)了拆遷補償、招拍掛、土地出讓金。直接將北塢村地塊，轉為“國有建設用地”性質(zhì)，讓利于民。
繼北塢村之后，朝陽(yáng)區大望京村迅速跟進(jìn)，并進(jìn)一步完善了“北塢模式”：村民可納入城市保障體系，享受五險一金和各類(lèi)保障；可選擇拿貨幣補償后到其他地方購房或選擇回遷小區；在拆遷改造完畢后，村民即可獲得5萬(wàn)平方米底商，為今后生活提供部分保障。
隨后，北京市城郊結合部50重點(diǎn)村的改造基本按照這一模式推進(jìn)，并獲得國土部批準成為“集體土地建設租賃房試點(diǎn)城市”，為村集體自主開(kāi)發(fā)建設“商品房”打開(kāi)了缺口。
據北京市政府副秘書(shū)長(cháng)安鋼介紹，北京市重點(diǎn)村建設實(shí)現了以下六方面創(chuàng )新：
在土地利用上，讓集體經(jīng)濟組織作為項目主體。目的是讓農民參與到首都城市化進(jìn)程中來(lái)，防止開(kāi)發(fā)商成為建設主體，主導建設進(jìn)程。試點(diǎn)了在村集體土地上建設租賃房，村集體“自征自用”集體土地，土地征用采用了留地安置、定向出讓、實(shí)物補償、帶條件出讓等方式，留出了集體產(chǎn)業(yè)用地用于解決農民就業(yè)。
在融資上，規劃條件與融資額度相對應，項目立項與融資要求相結合，全市優(yōu)先統籌抵押物，設立風(fēng)險準備金，試點(diǎn)棚戶(hù)區政策，完善信貸政策，有足額資金保障。
在農民補償安置上，一方面讓農民得到合理的財產(chǎn)補償，政策公開(kāi)公平正，注意補償政策的區域平衡和前后平衡，形成抑制私搭亂建的政策機制。另一方面解決農民就業(yè)“出路”和社會(huì )保障“退路”問(wèn)題。
在社保上，進(jìn)行整建制農轉居。土地不再是農民社會(huì )保障的替代品，農民轉居后仍擁有剩余集體土地的使用權及其收益，原村集體仍是剩余集體土地的所有者。著(zhù)眼于建立城鄉一體化的社會(huì )保障制度，完全有別于外地“用土地換社�！�。
在產(chǎn)權改革上，全部量化股份，量化資產(chǎn)，讓農民帶著(zhù)資產(chǎn)進(jìn)城。為集體經(jīng)濟留足發(fā)展空間，與周邊高端產(chǎn)業(yè)功能區發(fā)展相配合，商服地產(chǎn)、園區物業(yè)等租賃經(jīng)濟是對“瓦片經(jīng)濟”的轉型升級，集體土地上的租賃房是對原“瓦片經(jīng)濟”的租賃升級。
在流動(dòng)人口服務(wù)上，從人口規模規劃公共服務(wù)，建設租賃房提供居住，由村集體統一管理農民富余房屋，提供更規范的租賃服務(wù)。
征地制度改革須統籌推進(jìn)
國土資源部耕地保護司嚴之堯、江蘇省國土廳廳長(cháng)夏鳴等專(zhuān)家表示，當前，征地制度改革已經(jīng)遠遠超出征地本身，必須與社會(huì )管理創(chuàng )新、經(jīng)濟發(fā)展、新農村建設統籌推進(jìn)，嚴之堯就此提出如下五項建議。
一是合理確定征地補償標準。按照土地價(jià)格的構成理論，對土地權益者各項權利的產(chǎn)能價(jià)值以及因基礎設施、規劃用途改變等形成的級差地租進(jìn)行全面核算，確保補償安置標準的合理性長(cháng)期不變。
二是鼓勵推進(jìn)多種方式的征地補償安置機制。按照“發(fā)展權不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業(yè)安置”等多種方式，給農村集體經(jīng)濟組織安排相應的建設用地，確保老百姓發(fā)展權益的實(shí)現。
三是建立合理有序的城鄉統一的土地市場(chǎng)。嚴格按照“同地、同權、同價(jià)”的指導思想，在符合相關(guān)規劃前提下，允許農民通過(guò)集體建設用地的土地使用權出讓、產(chǎn)權交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設，探索國有土地和集體土地兩種產(chǎn)權并存管理機制。
四是改革資源配置和政府采購制度。農民土地被征收后，政府要適時(shí)引導農村基層組織形式的改革，調整農村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系。同時(shí)，要根據“各階層發(fā)展機會(huì )均等”的原則，給被征地農民制定傾斜政策。
五是充分發(fā)揮被征地農民和基層的主體作用。按照把監管和服務(wù)抓起來(lái)，把權利和責任放下去的理念，在法律中明確被征地農民的主體地位和作用，引入公眾參與機制。
